編者按：重大規(guī)劃實(shí)施評(píng)估立足于事中、事后監(jiān)管，主要是結(jié)合國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的新變化新要求，對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展、存在問(wèn)題、效果影響進(jìn)行全面、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，推動(dòng)健全規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整和修訂機(jī)制。中咨公司自成立以來(lái)，積極服務(wù)有關(guān)部委，完成了一大批重大規(guī)劃的中期評(píng)估、實(shí)施效果評(píng)估及后評(píng)價(jià)等工作，形成了相對(duì)完善的工作流程。現(xiàn)將有關(guān)情況予以刊發(fā)，供借鑒參考。

重大規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的一般流程簡(jiǎn)介

李開(kāi)孟 曹玫 李東

重大規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，科學(xué)高效的組織與合理規(guī)范的流程至關(guān)重要。目前，世行、亞行等國(guó)際機(jī)構(gòu)，美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家對(duì)評(píng)估實(shí)施流程具有詳細(xì)的規(guī)定，未來(lái)我國(guó)也應(yīng)結(jié)合實(shí)踐盡快制定科學(xué)合理的規(guī)劃評(píng)估實(shí)施流程。中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)中咨公司）自成立以來(lái)，積極服務(wù)國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院國(guó)資委等有關(guān)部委的事中、事后監(jiān)管工作，完成了一大批重大規(guī)劃的中期評(píng)估、實(shí)施效果評(píng)估及后評(píng)價(jià)等工作，形成了相對(duì)完善的工作流程，現(xiàn)將有關(guān)情況予以介紹。

一、重大規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估的流程概況

中咨公司充分發(fā)揮多學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合性?xún)?yōu)勢(shì)，將宏觀(guān)視野、戰(zhàn)略思維與重大項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，先后完成了“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃中期評(píng)估、“十三五”綜合交通規(guī)劃中期評(píng)估、京津冀地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃中期評(píng)估、三峽后續(xù)工作規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估、“十二五”中央企業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要執(zhí)行情況評(píng)估等重大規(guī)劃的評(píng)估工作?？偨Y(jié)來(lái)看，評(píng)估的基本流程可以概括為“三階段、十步驟”。“三階段”指評(píng)估工作總體分為評(píng)估準(zhǔn)備、評(píng)估開(kāi)展和結(jié)果應(yīng)用三個(gè)階段?！笆襟E”則是在每一階段基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化的工作流程，包括了評(píng)估準(zhǔn)備階段的研讀規(guī)劃、確定評(píng)估組織方式、制定具體評(píng)估方案；評(píng)估開(kāi)展階段的組織自評(píng)估、收集和分析資料、編寫(xiě)評(píng)估報(bào)告、評(píng)審評(píng)估報(bào)告；結(jié)果應(yīng)用階段的反饋評(píng)估結(jié)論、應(yīng)用評(píng)估成果、歸檔整理評(píng)估資料等內(nèi)容，具體參見(jiàn)圖1。

圖1  重大規(guī)劃評(píng)估的基本流程圖

二、評(píng)估準(zhǔn)備階段

（一）研讀規(guī)劃

規(guī)劃文本是重大規(guī)劃評(píng)估的最重要的依據(jù)之一，要對(duì)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，首要是研讀規(guī)劃，全面掌握規(guī)劃的各個(gè)要點(diǎn)。從中咨公司的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，研讀規(guī)劃要解決三個(gè)方面的問(wèn)題，一是規(guī)劃的根本導(dǎo)向，即明確此規(guī)劃解決的最核心問(wèn)題是什么，這也是規(guī)劃評(píng)估的基本出發(fā)點(diǎn)。二是規(guī)劃的邏輯框架體系。重大規(guī)劃是針對(duì)某些關(guān)系到國(guó)家或地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，制定的具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性、戰(zhàn)略性、方向性和操作性的整套行動(dòng)方案，在我國(guó)目前的行政體系下，必然涉及從中央到地方的多部門(mén)、多系統(tǒng)，具有參與主體多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、內(nèi)容紛繁的特點(diǎn)，有必要梳理規(guī)劃主線(xiàn)脈絡(luò)，分析規(guī)劃與其他規(guī)劃之間、規(guī)劃內(nèi)部各章節(jié)之間關(guān)系等，形成系統(tǒng)清晰的邏輯框架體系。三是規(guī)劃涉及領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)。通過(guò)查閱各方面的背景資料，解決知識(shí)盲點(diǎn)、掃清評(píng)估過(guò)程中可能遇到的知識(shí)障礙。

（二）確定評(píng)估組織方式

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，目前的評(píng)估組織方式主要有自評(píng)估、委托第三方評(píng)估和獨(dú)立第三方評(píng)估三種。這三種方法各有優(yōu)劣，從自評(píng)估到獨(dú)立第三方評(píng)估具有資料收集難度增大、公信力提高的特征?，F(xiàn)階段我國(guó)運(yùn)用比較多的是自評(píng)估和委托第三方評(píng)估。中咨公司開(kāi)展的規(guī)劃評(píng)估工作多為委托第三方評(píng)估，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，往往還需要中咨公司根據(jù)規(guī)劃特點(diǎn)、評(píng)估目的、評(píng)估周期、財(cái)力物力等多方面因素，確定更為具體的評(píng)估組織方式。比如開(kāi)展三峽后續(xù)工作規(guī)劃實(shí)施評(píng)估時(shí)，針對(duì)任務(wù)量大、時(shí)間緊的特殊情況，中咨公司征得水利部同意后聯(lián)合長(zhǎng)江監(jiān)理公司成立了評(píng)估工作組，采取分省市（區(qū)縣）評(píng)估和分專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域評(píng)估“條塊結(jié)合”的方法推進(jìn)工作，在初步形成區(qū)縣評(píng)估咨詢(xún)意見(jiàn)和分專(zhuān)業(yè)評(píng)估咨詢(xún)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，綜合匯總形成總評(píng)估報(bào)告。

（三）制定評(píng)估方案

評(píng)估方案是實(shí)施評(píng)估的主要依據(jù)，直接關(guān)系到評(píng)估活動(dòng)能否順利開(kāi)展以及評(píng)估質(zhì)量的高低。評(píng)估方案通常由評(píng)估實(shí)施機(jī)構(gòu)在初步資料收集的基礎(chǔ)上編制提出，初步資料收集包括規(guī)劃文本、相關(guān)政策文件、管理辦法、總結(jié)報(bào)告、監(jiān)測(cè)報(bào)告等。制定評(píng)估工作方案的過(guò)程中，可以邀請(qǐng)專(zhuān)家進(jìn)行討論、修正和完善。中咨公司評(píng)估工作方案通常包括：評(píng)估背景、評(píng)估方式、評(píng)估目的、評(píng)估內(nèi)容和重點(diǎn)、評(píng)估方法、時(shí)間進(jìn)度安排、成果形式及用途、工作協(xié)調(diào)機(jī)制等。

其中，評(píng)估方法是非常重要的內(nèi)容之一，要明確評(píng)估所使用的評(píng)估指標(biāo)體系、資料獲取方法、資料分析方法等。中咨公司開(kāi)展評(píng)估時(shí)，指標(biāo)選擇遵循系統(tǒng)性、可測(cè)性、獨(dú)立性、重點(diǎn)突出等原則，首先考慮規(guī)劃文本中提出的指標(biāo)，其次考慮行業(yè)或公眾普遍認(rèn)可的指標(biāo)，比如開(kāi)工率、竣工率、滿(mǎn)意度等，然后考慮利用已有成果和規(guī)劃的新理念自行設(shè)計(jì)指標(biāo)。比如在評(píng)估區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度時(shí)，以區(qū)際基尼系數(shù)、地區(qū)優(yōu)勢(shì)是否得到充分發(fā)揮以及區(qū)際基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)展情況等為基礎(chǔ)，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指數(shù)。

三、開(kāi)展評(píng)估階段

（一）組織自評(píng)估

自評(píng)估是規(guī)劃實(shí)施主體對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況、實(shí)施效果、下階段工作安排和有關(guān)問(wèn)題建議的自我總結(jié)和評(píng)價(jià)，需要大量的、詳實(shí)的一手資料作為支撐。自評(píng)估報(bào)告的主要內(nèi)容一般包括：本部門(mén)或地區(qū)負(fù)責(zé)實(shí)施部分的基本情況（包括規(guī)劃要求、目標(biāo)、任務(wù)等）；本部門(mén)或地區(qū)規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程（包括組織管理方式、資源投入狀況、實(shí)施進(jìn)度等）；本部門(mén)或地區(qū)規(guī)劃的完成情況（包括目標(biāo)完成情況、重點(diǎn)工程/任務(wù)完成情況、重大政策的出臺(tái)及執(zhí)行情況等）；自評(píng)結(jié)論（包括存在問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和相關(guān)建議等）。

在條件允許的情況下，中咨公司均會(huì)組織自評(píng)估。這個(gè)過(guò)程中有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要注意：一是反復(fù)向?qū)嵤C(jī)構(gòu)明確自評(píng)報(bào)告定位為資料收集，并不會(huì)對(duì)其進(jìn)行懲戒，鼓勵(lì)規(guī)劃實(shí)施主體深入剖析、反映真實(shí)的情況。二是自評(píng)報(bào)告的提綱應(yīng)該盡可能詳盡，定量部分盡量提出量化指標(biāo)，定性部分盡量細(xì)化，為后期分析匯總資料提供便利。三是定量指標(biāo)需定義清晰，并輔以必要的指標(biāo)解釋。數(shù)據(jù)指標(biāo)應(yīng)盡量少采用相對(duì)指標(biāo)，如增長(zhǎng)率、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，以方便數(shù)據(jù)匯總。

（二）收集和分析資料

全面、準(zhǔn)確的信息資料是規(guī)劃評(píng)估的基礎(chǔ)。為了保證所獲信息的全面性、系統(tǒng)性和準(zhǔn)確性，評(píng)估實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)已制定的評(píng)估工作方案，綜合采用各種方式方法來(lái)收集信息，如資料查閱法、問(wèn)卷調(diào)查法、專(zhuān)家研討法、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研法、訪(fǎng)談法、網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)等。資料查閱法是首先采用的方法，可與其他方法結(jié)合使用，以達(dá)到相互佐證的目的。專(zhuān)家研討法、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研法和訪(fǎng)談法是中咨公司使用較多的方法，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和訪(fǎng)談法往往結(jié)合使用。從實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和訪(fǎng)談需努力降低對(duì)調(diào)研對(duì)象的影響，以免調(diào)研對(duì)象自覺(jué)或不自覺(jué)地產(chǎn)生顧慮，影響所獲信息的真實(shí)性，此外還需要避免在現(xiàn)場(chǎng)面對(duì)調(diào)研對(duì)象就某一現(xiàn)象或事件發(fā)表個(gè)人看法。

對(duì)原始數(shù)據(jù)和信息資料進(jìn)行系統(tǒng)的整理、歸類(lèi)、統(tǒng)計(jì)和分析，形成初步的評(píng)估意見(jiàn)和評(píng)估結(jié)論是評(píng)估最核心的工作。目前可使用的方法很多，包括對(duì)比分析法、專(zhuān)家評(píng)價(jià)法、推斷預(yù)測(cè)法、因果分析法、模糊評(píng)價(jià)法、計(jì)量模型法等，評(píng)估實(shí)施人員可根據(jù)實(shí)際情況選擇恰當(dāng)?shù)姆椒?。從?shí)踐來(lái)看，評(píng)估團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整優(yōu)化評(píng)估方法和標(biāo)準(zhǔn)。比如，目標(biāo)完成情況、工程進(jìn)度等都是時(shí)間的函數(shù)，目標(biāo)完成程度會(huì)隨著時(shí)間的推移而提高。實(shí)際情況是，有的規(guī)劃目標(biāo)可以基本平均地分?jǐn)偟礁髂辏械膭t不適合平均分到各年，評(píng)估時(shí)應(yīng)適度調(diào)整。再比如項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度評(píng)價(jià)，一些重大工程如科技創(chuàng)新工程等具有探索性、試驗(yàn)性、風(fēng)險(xiǎn)大等性質(zhì)，而且項(xiàng)目進(jìn)程往往具有時(shí)間不對(duì)稱(chēng)性，存在著“先慢后快”或“先快后慢”等情況，對(duì)其評(píng)估也應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整。

（三）編寫(xiě)評(píng)估報(bào)告

評(píng)估報(bào)告是資料分析結(jié)果的文字化表述，是書(shū)面的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。評(píng)估報(bào)告應(yīng)該結(jié)構(gòu)完整、思路清晰、用語(yǔ)合理、結(jié)論明確，同時(shí)還應(yīng)符合閱讀者的習(xí)慣和需要。評(píng)估報(bào)告除了對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況、成效、影響等進(jìn)行客觀(guān)陳述、對(duì)規(guī)劃進(jìn)行價(jià)值判斷、提出政策建議以外，還應(yīng)包括對(duì)評(píng)估過(guò)程、評(píng)估方法和評(píng)估中的一些重要問(wèn)題的必要說(shuō)明等。評(píng)估結(jié)論必須完整、明確。如有需要可以在形成評(píng)估報(bào)告初稿后采用專(zhuān)家座談、補(bǔ)充調(diào)研等方式進(jìn)一步驗(yàn)證結(jié)論。

中咨公司的評(píng)估報(bào)告通常包括評(píng)估背景和目的、評(píng)估過(guò)程和主要方法、主要評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估意見(jiàn)和結(jié)論、相關(guān)建議等內(nèi)容。如有必要，評(píng)估報(bào)告還可以增加附錄，將評(píng)估結(jié)論的主要依據(jù)、原始證據(jù)材料和調(diào)查取證材料在附錄中予以全面收錄，并對(duì)其真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。

（四）評(píng)審評(píng)估報(bào)告

在具體執(zhí)行團(tuán)隊(duì)形成評(píng)估報(bào)告后，中咨公司往往還會(huì)對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行評(píng)審，由執(zhí)行團(tuán)隊(duì)所在部門(mén)、公司評(píng)審辦分別組織召開(kāi)部門(mén)評(píng)審會(huì)和公司評(píng)審會(huì)，評(píng)審會(huì)參會(huì)人員既包括部門(mén)、公司主要負(fù)責(zé)人，還包括外聘專(zhuān)家。評(píng)審工作的目的主要是：對(duì)評(píng)估意見(jiàn)進(jìn)行復(fù)核，確認(rèn)評(píng)估過(guò)程符合相關(guān)規(guī)范；就評(píng)估發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)定，確認(rèn)評(píng)估意見(jiàn)能夠滿(mǎn)足委托方需求；對(duì)評(píng)估報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行審定，確認(rèn)符合中咨公司的質(zhì)量管理要求。

四、結(jié)果應(yīng)用階段

（一）反饋評(píng)估結(jié)論

評(píng)估結(jié)論的反饋和應(yīng)用體現(xiàn)了評(píng)估工作的價(jià)值。就重大規(guī)劃而言，評(píng)估結(jié)論可反饋給黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)同志、人大機(jī)關(guān)、規(guī)劃編制部門(mén)、規(guī)劃印發(fā)部門(mén)、規(guī)劃主管部門(mén)、規(guī)劃實(shí)施部門(mén)、規(guī)劃對(duì)象、規(guī)劃利益相關(guān)方、普通民眾等。反饋對(duì)象不同，作用不同。向上級(jí)部門(mén)、人大機(jī)關(guān)進(jìn)行反饋，重在反映情況并尋求某項(xiàng)支持。向編制部門(mén)、印發(fā)部門(mén)、主管部門(mén)反饋，重在提供最新的規(guī)劃執(zhí)行情況、效果和影響，驗(yàn)證預(yù)判的準(zhǔn)確性，適時(shí)修訂完善相關(guān)規(guī)劃。向規(guī)劃實(shí)施部門(mén)反饋，重在提供執(zhí)行的痛點(diǎn)難點(diǎn)、下一步的工作建議。向規(guī)劃對(duì)象和利益相關(guān)方反饋，重在向其通報(bào)情況。反饋給公眾，則是增加互動(dòng)，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。中咨公司作為接受委托的第三方機(jī)構(gòu)，一般是將評(píng)估結(jié)論反饋給委托方，再由委托方根據(jù)工作需要向各相關(guān)對(duì)象進(jìn)行反饋。

（二）應(yīng)用評(píng)估成果

根據(jù)中咨公司前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估成果主要應(yīng)用在以下幾方面：一是推動(dòng)規(guī)劃更好落實(shí)。針對(duì)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題和困難，采取針對(duì)性措施加以改進(jìn)，提高規(guī)劃實(shí)施的整體效能。比如《玉樹(shù)地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃實(shí)施情況的中期評(píng)估報(bào)告》指出災(zāi)后重建存在工程建設(shè)成本偏高、部分建設(shè)項(xiàng)目前期工作不足、組織管理需進(jìn)一步加強(qiáng)、“?；尽蓖庾》糠峙湫枰咨铺幚?、電力供應(yīng)困難等問(wèn)題，在后續(xù)實(shí)施過(guò)程中均得到了改進(jìn)。二是修訂完善相關(guān)規(guī)劃。結(jié)合評(píng)估結(jié)論，及時(shí)對(duì)規(guī)劃加以修訂完善。比如《三峽后續(xù)工作規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告》明確提出了適當(dāng)延長(zhǎng)規(guī)劃實(shí)施年限、調(diào)整后續(xù)工作目標(biāo)、優(yōu)化后續(xù)工作任務(wù)等意見(jiàn)，推動(dòng)了規(guī)劃的修訂完善。三是強(qiáng)化規(guī)劃管理。通過(guò)評(píng)估為今后規(guī)劃的編制和實(shí)施提供可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而提高規(guī)劃管理水平。

（三）歸檔整理評(píng)估資料

評(píng)估資料歸檔也是中咨公司重大規(guī)劃評(píng)估工作的重要一環(huán)。按照公司的管理規(guī)定，中咨公司除了向委托方報(bào)送成果外，評(píng)估團(tuán)隊(duì)還需對(duì)評(píng)估過(guò)程中收集的各類(lèi)資料，如待評(píng)材料、自評(píng)報(bào)告、專(zhuān)家及專(zhuān)家組意見(jiàn)、評(píng)審意見(jiàn)等進(jìn)行歸檔，以便后期查閱。此外，對(duì)于委托方而言，也應(yīng)注重評(píng)估成果的應(yīng)用管理，對(duì)評(píng)估結(jié)論反饋和整改情況進(jìn)行跟蹤，以更好地體現(xiàn)評(píng)估工作的價(jià)值。