投資項目可行性研究

邁入高質(zhì)量論證新階段

——解析《投資項目可行性研究報告編寫大綱》

中國國際工程咨詢有限公司 李開孟 徐成彬

高質(zhì)量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量的投資，高質(zhì)量的投資需要高質(zhì)量的投資決策，高質(zhì)量的可行性研究是確保投資科學(xué)決策的重要基礎(chǔ)。近日，國家發(fā)展改革委出臺《關(guān)于印發(fā)投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》(發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號，點擊閱讀原文），正式發(fā)布《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱（2023版）》和《企業(yè)投資項目可行性研究報告編寫參考大綱（2023版）》（簡稱《可研大綱》） ，這是繼《投資項目可行性研究指南（試用版）》（簡稱《可研指南》），時隔二十年之后國家投資主管部門發(fā)布的關(guān)于規(guī)范投資項目可行性研究報告編寫工作的新的綱領(lǐng)性文件，對于我國新時代投資項目科學(xué)決策、推動實現(xiàn)高質(zhì)量投資具有里程碑意義，標(biāo)志著我國投資項目可行性研究工作將邁入高質(zhì)量論證的新階段。

一、《可研大綱》是投資項目可行性論證的重大飛躍

1.可行性研究伴隨改革開放納入了決策程序并逐步走向規(guī)范

可行性研究作為投資項目科學(xué)決策的一種專業(yè)工具，在世界銀行和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織等國際機(jī)構(gòu)的推動下，20世紀(jì)80年代初隨著改革開放傳入我國，并成為項目投資決策的必經(jīng)程序。2002年1月，國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布《關(guān)于出版〈投資項目可行性研究指南（試用版）〉的通知》（計辦投資〔2002〕15號），同意出版發(fā)行《可研指南》。《可研指南》系統(tǒng)總結(jié)了我國改革開放第一個20年可行性研究工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，成為我國第一個在國家層次上用以指導(dǎo)投資項目可行性研究工作的規(guī)范性文本，標(biāo)志著投資項目可行性研究進(jìn)入規(guī)范化管理階段。

2.《可研大綱》融入了《可研指南》試用經(jīng)驗并創(chuàng)新發(fā)展

中國國際工程咨詢公司（簡稱中咨公司）受原國家計委委托研究制定的《可研指南》，發(fā)布試用至今已有21年。20多年來，我國投融資體制和項目管理制度發(fā)生了深刻變化?！犊裳写缶V》的研究起草工作，系統(tǒng)總結(jié)了《可研指南》試用20年積累的經(jīng)驗，適應(yīng)了投融資體制改革和行政審批制度改革等要求，并立足新發(fā)展階段，采用開放研究方式，不斷創(chuàng)新發(fā)展。研究起草期間，國家發(fā)展改革委投資司多次召開座談會和研討會，廣泛征求中央部委、中央企業(yè)、地方政府、金融機(jī)構(gòu)、咨詢評估機(jī)構(gòu)等單位的意見，并于2022年11月29日在國家發(fā)展改革委的官網(wǎng)向社會公開征求意見，受到了國內(nèi)外廣泛關(guān)注，先后收到了有關(guān)單位正式提交的1000多條修改完善建議，通過專家集體討論和逐條消化吸收，遂成終稿。因此，《可研大綱》是集思廣益、群策群力的結(jié)果，是集體智慧的結(jié)晶。

圖1 2023年1月5日，國家發(fā)展改革委投資司主持召開《可研大綱》專家座談會

3.《可研大綱》是引領(lǐng)投資項目高質(zhì)量決策的重要遵循

高質(zhì)量發(fā)展是我國新時代經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本要求，同時也是我國投資項目可行性研究工作的核心價值導(dǎo)向。國家發(fā)展改革委本次正式印發(fā)的《可研大綱》，包括《政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱（2023年版）》（簡稱《通用大綱》）和《企業(yè)投資項目可行性研究報告編制參考大綱（2023年版）》（簡稱《參考大綱》，不僅體現(xiàn)了最近20年投融資體制深化改革的重要成果，也體現(xiàn)了新時代高質(zhì)量發(fā)展的理念要求，其推廣應(yīng)用將有利于全面提升我國投資項目可行性研究的整體水平，有利于發(fā)揮可行性研究對項目投資科學(xué)決策的關(guān)鍵支撐作用，在擴(kuò)大有效投資、推動投資項目高質(zhì)量發(fā)展的實際工作中發(fā)揮引領(lǐng)作用。

二、《可研大綱》構(gòu)建了統(tǒng)一的可行性研究邏輯框架體系

(一)《可研大綱》要求可行性研究應(yīng)遵循“三大目標(biāo)、七個維度”總體框架

《可研大綱》將境內(nèi)各行各業(yè)千差萬別的可行性研究內(nèi)容進(jìn)行歸納提煉，提出了以“三大目標(biāo)、七個維度”為核心的可行性研究邏輯框架體系，即投資項目可行性研究應(yīng)圍繞建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險可控性三大目標(biāo)開展系統(tǒng)、專業(yè)、深入論證，重點把握“七個維度”的研究內(nèi)容。其中，建設(shè)必要性應(yīng)從需求可靠性維度研究得出結(jié)論，方案可行性應(yīng)從要素保障性、工程可行性、運(yùn)營有效性、財務(wù)合理性和影響可持續(xù)性等五個維度進(jìn)行研究論證，風(fēng)險可控性應(yīng)通過各類風(fēng)險管控方案維度研究得出結(jié)論。

作為可行性研究報告的重要組成部分，“概述”主要綜述項目和項目單位概況、編制依據(jù)、主要結(jié)論和建議等內(nèi)容，便于報告閱讀者快速了解項目概貌，做出初步判斷；“研究結(jié)論和建議”主要歸納提煉項目七個維度研究的結(jié)論，做出項目是否可行的綜合判斷，并對項目需要重點關(guān)注的問題提出建議；“附表、附圖和附件”是支撐可行性研究報告正文的重要依據(jù)和關(guān)鍵證明材料。

投資項目可行性研究的邏輯關(guān)系及報告主要內(nèi)容見圖2。

《可研大綱》是對可行性研究報告編寫內(nèi)容和深度的一般要求，不同行業(yè)或領(lǐng)域的可行性研究報告應(yīng)在“三大目標(biāo)、七個維度”總體框架下，根據(jù)具體行業(yè)或領(lǐng)域及項目特點，合理設(shè)置篇章結(jié)構(gòu)。

(二)建設(shè)必要性體現(xiàn)宏觀、中觀和微觀的需求統(tǒng)一

任何投資項目的提出都有其特定的背景，不應(yīng)孤立地就項目論項目，從而割裂微觀投資項目與宏觀戰(zhàn)略、中觀層面的行業(yè)和區(qū)域發(fā)展需求之間的有機(jī)聯(lián)系。投資項目可行性研究必須基于戰(zhàn)略-規(guī)劃-計劃-項目的邏輯關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)研究，提出問題、分析問題和解決問題。其中，戰(zhàn)略體現(xiàn)發(fā)展愿景，聚焦于“往哪里走”的方向性、根本性問題；規(guī)劃聚焦于“怎么走”的策略問題；計劃聚焦于“干什么、誰來干”的工作性問題，如年度固定資產(chǎn)投資計劃；投資項目聚焦于為實現(xiàn)特定目標(biāo)，在一定時間內(nèi)完成特定投資活動。

項目建設(shè)必要性分析強(qiáng)調(diào)從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及戰(zhàn)略規(guī)劃管理的視角，通過宏觀戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、社會需求、市場預(yù)測和企業(yè)戰(zhàn)略等角度進(jìn)行調(diào)查分析，研究建設(shè)的理由，作為提出擬建項目近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)、產(chǎn)品或服務(wù)的需求總量及結(jié)構(gòu)，以及研究確定項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模的重要依據(jù)。

(三)方案可行性強(qiáng)調(diào)投資項目多方案比選優(yōu)化

可行性研究的目的不僅需要滿足各種行政審批要求，更是通過系統(tǒng)化的多方案比選和優(yōu)化，提出項目是否可行的研究結(jié)論，并推薦最優(yōu)或合理方案。

1.選址和要素保障是項目建設(shè)的前提條件

項目選址或選線是比選和擇優(yōu)項目場址或線路方案的過程，應(yīng)體現(xiàn)堅持國土空間“唯一性”要求，落實項目建設(shè)條件，并為提升項目財務(wù)效益，實現(xiàn)項目預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)環(huán)境等正向效果奠定基礎(chǔ)。

要素保障是項目方案可行性的基礎(chǔ)條件，是項目工程方案可行性研究的重要內(nèi)容。為了突出要素保障條件在項目方案優(yōu)化中的重要性，《可研大綱》將要素保障獨立出來，作為一個特定維度進(jìn)行專業(yè)論證。要素的及時匹配對項目進(jìn)度影響較大，如果關(guān)鍵要素存在重大制約，則項目不可行。項目要素涉及范圍較廣，《可研大綱》主要聚焦項目建設(shè)所必備的土地、資源、環(huán)境等約束性要素指標(biāo)，要求項目建設(shè)應(yīng)先行落實土地、岸線、航道、水資源、能耗、碳排放強(qiáng)度和污染減排等要素保障條件，并從方案優(yōu)化的視角進(jìn)行指標(biāo)分析，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場機(jī)制在推進(jìn)要素資源配置的基礎(chǔ)性作用。

2.建設(shè)方案主要從固定資產(chǎn)形成的角度研究工程可行性

建設(shè)方案主要研究制定實現(xiàn)項目投資目標(biāo)的工程技術(shù)路徑和實現(xiàn)方案，包括技術(shù)方案、設(shè)備方案和工程方案以及建設(shè)管理方案等。如果項目涉及土地征收或用海及海域征收，建設(shè)方案還應(yīng)提出征收補(bǔ)償（安置）方案。

近年來，我國投資建設(shè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型快速發(fā)展，推動了投資建設(shè)組織方式創(chuàng)新，對項目周期全過程數(shù)字化應(yīng)用能力提出了更高要求，應(yīng)在項目建設(shè)方案優(yōu)化中予以體現(xiàn)?！犊裳写缶V》強(qiáng)調(diào)項目建設(shè)方案的優(yōu)化應(yīng)體現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求，對于具備條件的項目，鼓勵推動數(shù)字化設(shè)計-施工-運(yùn)維等模式創(chuàng)新，建立以數(shù)字化交付為目的的建設(shè)運(yùn)行新機(jī)制。

3.運(yùn)營方案通過有效運(yùn)營實現(xiàn)項目投資產(chǎn)出和回報

《可研大綱》要求改變過去“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的做法，強(qiáng)調(diào)從經(jīng)營管理者的視角，分析項目投產(chǎn)運(yùn)營實現(xiàn)的產(chǎn)出目標(biāo)，重視運(yùn)營方案的可行性研究。項目運(yùn)營方案一般包括運(yùn)營模式選擇、運(yùn)營組織方案、安全保障方案、績效管理方案等內(nèi)容。

對于產(chǎn)品生產(chǎn)類項目，可行性研究應(yīng)論證生產(chǎn)保障方案，明確項目所需主要原材料、燃料動力等資源要求；對于提供運(yùn)營服務(wù)的項目，可行性研究應(yīng)論證運(yùn)營服務(wù)方案，明確項目提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及其變更要求，制定試運(yùn)營、運(yùn)營維護(hù)與修理、更新改造及追加投資、運(yùn)營服務(wù)計量等方案，并強(qiáng)調(diào)項目運(yùn)營方案和建設(shè)方案的有效銜接，以體現(xiàn)項目周期資源優(yōu)化配置的內(nèi)在要求。

4.投融資和財務(wù)方案強(qiáng)調(diào)從項目周期的視角評價投入產(chǎn)出效率

《可研大綱》除了要求提高項目投資估算的準(zhǔn)確性，以及加強(qiáng)財務(wù)盈利能力、債務(wù)清償能力和財務(wù)可持續(xù)性評價要求之外，更加突出項目融資方案研究，分析權(quán)益性融資和債務(wù)性融資的來源及結(jié)構(gòu)、融資方式和融資成本等情況，評價項目的可融資性，并關(guān)注項目獲得綠色金融、綠色債券等金融支持的可能性。

近年來，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊時期被賦予盤活存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資的特殊使命，成為推動金融業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加強(qiáng)服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的重要創(chuàng)新實踐?！犊裳写缶V》特別提出，對于具備資產(chǎn)盤活條件的基礎(chǔ)設(shè)施項目，要求研究項目建成后采取基礎(chǔ)設(shè)施REITs等方式盤活存量資產(chǎn)、實現(xiàn)項目投資回收的路徑，以實現(xiàn)項目-資產(chǎn)-資本-資金-投資的良性循環(huán)。

5. 項目影響效果評價突出體現(xiàn)綠色發(fā)展和以人民為中心的新發(fā)展理念

影響效果分析是從項目外部影響的角度，在項目方案研究的基礎(chǔ)上，預(yù)測和分析投資項目在經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境、碳達(dá)峰碳中和等外部影響效果，從而判斷項目產(chǎn)生的外部正面效果、負(fù)面代價及可持續(xù)性，為項目建設(shè)方案的整體可行性提供判斷依據(jù)，并為進(jìn)一步開展風(fēng)險可控性研究提供基礎(chǔ)。

《可研大綱》還提出，可行性研究應(yīng)根據(jù)項目特點和實際需要，重視開展安全影響效果論證，以便更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，提升供應(yīng)鏈韌性和安全水平，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益和安全效益相統(tǒng)一。

(四)風(fēng)險管控方案旨在確定項目可行的邊界及其轉(zhuǎn)換機(jī)制

風(fēng)險可控性分析強(qiáng)調(diào)堅持底線思維，通過采用合理的評價方法和技術(shù)，識別項目的主要風(fēng)險因素，在風(fēng)險分析和評價的基礎(chǔ)上，研究確定項目面臨的主要風(fēng)險，有針對性地提出項目主要風(fēng)險的防范和化解措施，研究制定重大風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案。

投資項目風(fēng)險因素涉及市場或社會需求、要素保障、建設(shè)運(yùn)營、融資和財務(wù)盈利性、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會等領(lǐng)域，其中對于可能引發(fā)“鄰避”問題的重大項目，應(yīng)有針對性地開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評價工作，論證相關(guān)風(fēng)險管控方案能否將項目各種風(fēng)險均降低到可接受的狀態(tài)，提出切實可行的風(fēng)險應(yīng)對措施方案。

三、《可研大綱》體現(xiàn)了五個方面的重大變革

與2002年發(fā)行出版的《可研指南》相比，國家發(fā)展改革委本次發(fā)布的《可研大綱》在發(fā)展理念、項目管理、內(nèi)容安排、編寫思路、影響范圍等方面均有顯著變化，突出表現(xiàn)在五個方面的重大變革。

一是貫徹高質(zhì)量發(fā)展新理念。2001年12月，中國正式加入世界貿(mào)易組織（WTO），極大地推動了深化改革和外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2002年發(fā)布的《可研指南》，順應(yīng)了進(jìn)入新世紀(jì)所體現(xiàn)的開放、競爭和經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢，適應(yīng)了當(dāng)時投資規(guī)?？焖贁U(kuò)張和加強(qiáng)可行性研究工作的客觀需要。2023年發(fā)布的《可研大綱》，則立足新發(fā)展階段，強(qiáng)調(diào)貫徹新發(fā)展理念，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，關(guān)注綠色發(fā)展、自主創(chuàng)新、共同富裕、國家安全、風(fēng)險管理等理念以及投資建設(shè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型等要求，并充分汲取聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs），世界銀行有關(guān)環(huán)境社會影響評價（ESIA）分析框架，以及環(huán)境、社會和治理（ESG）等理念，補(bǔ)充完善可行性研究相關(guān)內(nèi)容，以促進(jìn)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

二是適應(yīng)投融資體制改革新要求。《可研指南》誕生于傳統(tǒng)的項目審批制度條件下，對投資項目可行性研究報告的內(nèi)容和格式提出了適應(yīng)當(dāng)時制度環(huán)境的規(guī)范性要求。2004年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》確立了投資項目“審批、核準(zhǔn)和備案”分類管理要求，2016年和2019年國務(wù)院先后發(fā)布關(guān)于政府投資審批和企業(yè)投資核準(zhǔn)備案管理條例?！犊裳写缶V》充分考慮了投融資體制深化改革的新情況，堅持政府投資項目與企業(yè)投資項目分類管理，明確不同投資主體編寫項目可行性研究報告的特殊要求。例如，在政府投資項目債務(wù)清償能力分析中，要求關(guān)注項目是否增加當(dāng)?shù)卣斦С鲐?fù)擔(dān)、引發(fā)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險等情況。

三是采用“三大目標(biāo)、七個維度”結(jié)構(gòu)化分析框架。2002年發(fā)布的《可研指南》，對項目可行性研究報告篇章結(jié)構(gòu)和內(nèi)容深度的規(guī)范要求，更多地體現(xiàn)了工業(yè)項目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點。新發(fā)布的《可研大綱》通過“三大目標(biāo)、七個維度”結(jié)構(gòu)化分析框架，形成了可行性研究報告編寫的基本邏輯框架，區(qū)分了政府投資項目和企業(yè)投資項目的差異化需要，但并沒有對可行性研究報告的具體章節(jié)安排進(jìn)行簡單劃一的硬性約束規(guī)定，這將有利于推動可行性研究工作從重視格式化文本的報告編寫到重視專業(yè)性論證的內(nèi)容轉(zhuǎn)變。

四是重視可行性研究系統(tǒng)化方案優(yōu)化。可行性研究是對投資項目進(jìn)行系統(tǒng)性論證的專業(yè)工作?！犊裳写缶V》強(qiáng)調(diào)投資項目的可行性研究工作應(yīng)超越部門利益，堅持獨立、客觀的專業(yè)化要求，將各類專項評價納入可行性研究體系進(jìn)行統(tǒng)籌論證，從戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會、財務(wù)、商業(yè)和管理等層面進(jìn)行多目標(biāo)分析，通過多方案比選和優(yōu)化，論證項目建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險可控性。例如項目建設(shè)背景需要說明項目用地、規(guī)劃、環(huán)評等投資管理手續(xù)辦理情況；項目影響效果的評價，要求與節(jié)能評價、環(huán)境影響評價等專項評價的結(jié)果相銜接。

五是立足前期研究指引項目全生命周期專業(yè)化管理。投資決策是項目全生命周期的起點，投資決策正確與否，對項目成敗有著直接的決定性影響?！犊裳写缶V》突破傳統(tǒng)的“工程建設(shè)可行性研究”的視野范疇，強(qiáng)調(diào)從投資-建設(shè)-運(yùn)營一體化的視角，統(tǒng)籌項目的需求、要素、影響和風(fēng)險，將可行性研究報告作為項目投資主體內(nèi)部決策、政府審批和核準(zhǔn)及備案、銀行審貸、投資合作、工程設(shè)計、項目實施、竣工驗收，以及項目后評價等工作的基本依據(jù)，為全過程工程咨詢提供指引，為項目全生命周期風(fēng)險管控奠定基礎(chǔ)。

四、明確政府投資和企業(yè)投資項目可行性研究分類管理的具體要求

項目投資是資源配置的基本形式，可行性研究應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，并更好發(fā)揮政府的作用。在“三大目標(biāo)、七個維度”的基本框架下，根據(jù)投資項目分類管理要求，本次發(fā)布的《可研大綱》以《通用大綱》和《參考大綱》的形式，分別明確了政府投資項目和企業(yè)投資項目可行性研究報告編寫的不同要求。

(一)投資價值理念：公共利益與商業(yè)價值

根據(jù)《政府投資條例》，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。因此政府投資項目追求公共利益最大化，強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先，兼顧效率，其可行性研究應(yīng)突出經(jīng)濟(jì)社會綜合效益。對于政府直接投資的非經(jīng)營性項目，不必評價其盈利能力，主要開展項目全生命周期資金平衡分析，提出確保財務(wù)可持續(xù)性的措施方案。

企業(yè)投資項目強(qiáng)調(diào)主要遵循市場機(jī)制，其可行性研究應(yīng)突出經(jīng)濟(jì)性和商業(yè)價值。一是強(qiáng)調(diào)從企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略角度，論述企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略對擬建項目的戰(zhàn)略訴求和擬建項目對促進(jìn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)的重要性和緊迫性；二是從維護(hù)公司股東合法權(quán)益和追求股東價值最大化的角度，要求項目融資方案的選擇要結(jié)合企業(yè)自身及其股東出資能力，分析項目資本金和債務(wù)資金來源及結(jié)構(gòu)、融資成本以及資金到位風(fēng)險，評價項目的可融資性；三是從企業(yè)理財?shù)慕嵌乳_展財務(wù)評價，統(tǒng)籌考慮企業(yè)整體財務(wù)狀況、信用條件及綜合融資能力等因素，分析投資項目對企業(yè)財務(wù)狀況的影響。

(二)可研報告目的：行政審批與內(nèi)部決策

投資決策是一項嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)性工作，可行性研究為項目決策提供專業(yè)性方法、分析模式和科學(xué)依據(jù)，以避免項目決策的盲目性。無論是政府投資項目還是企業(yè)投資項目，都要重視和發(fā)揮可行性研究在項目科學(xué)決策中的基礎(chǔ)性作用。

2004年國務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》，正式提出了投資項目審批、核準(zhǔn)和備案的審查管理要求，相關(guān)制度一直延續(xù)至今。政府投資項目要實行審批制，由政府投資主管部門審批項目可行性研究報告；企業(yè)投資項目應(yīng)視項目性質(zhì)分別實行核準(zhǔn)制和備案制，不再需要政府投資主管部門審批項目可行性研究報告，企業(yè)投資項目可行性研究報告主要用于企業(yè)內(nèi)部決策、銀行貸款審查和項目申請報告（或項目申請書）編寫的參考依據(jù)，可行性研究報告建議的項目方案是指導(dǎo)工程設(shè)計、建設(shè)準(zhǔn)備、服務(wù)和設(shè)備采購、投融資和運(yùn)營管理的主要依據(jù)和行動指南。

(三)可研報告內(nèi)容體現(xiàn)明顯差異

國家發(fā)展改革委本次發(fā)布的《可研大綱》，以政府投資項目《通用大綱》和企業(yè)投資項目《參考大綱》的形式呈現(xiàn)。兩個大綱在保持各類項目可行性研究的通用性要求的前提下，同時強(qiáng)調(diào)政府投資項目與企業(yè)投資項目可行性研究報告特定內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)明顯差異。

一是項目需求方案的差異。政府投資項目和企業(yè)投資重大項目，可行性研究報告均應(yīng)重視宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃分析。對于關(guān)系企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的重大項目，可行性研究應(yīng)開展企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需求分析，為項目建設(shè)的必要性提供企業(yè)戰(zhàn)略需求層面的判斷依據(jù)。從微觀層面上，政府投資項目的產(chǎn)出，應(yīng)主要滿足社會公共需求，可行性研究報告應(yīng)進(jìn)行社會需求研究，通過對項目的產(chǎn)出品、投入品或服務(wù)的社會容量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和數(shù)量等進(jìn)行調(diào)查分析，為確定項目的目標(biāo)受益群體、建設(shè)規(guī)模和產(chǎn)品（服務(wù)）方案提供依據(jù)；企業(yè)投資項目的產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)出，應(yīng)以滿足市場需求為導(dǎo)向，可行性研究報告應(yīng)在戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域及行業(yè)發(fā)展、企業(yè)戰(zhàn)略需求等研究的基礎(chǔ)上，從項目產(chǎn)出物市場需求的角度研究項目建設(shè)的必要性。

二是項目建設(shè)方案的差異。企業(yè)投資項目既可能是運(yùn)營服務(wù)類項目，也可能是完全用于滿足市場化需求的產(chǎn)品生產(chǎn)類項目，其技術(shù)方案一般需要詳細(xì)描述生產(chǎn)方法、生產(chǎn)工藝技術(shù)和流程，論證項目技術(shù)的適用性、成熟性、可靠性和先進(jìn)性。對于項目涉及的重大技術(shù)問題，還應(yīng)闡述需要開展的專題論證。此外，企業(yè)投資還會涉及資源開發(fā)類項目，可行性研究報告應(yīng)研究制定資源開發(fā)和綜合利用方案，評價資源利用效率。

三是項目運(yùn)營方案的差異。政府投資和企業(yè)投資項目的運(yùn)營方案，都要重視研究運(yùn)營模式的選擇和創(chuàng)新方案。政府投資項目要評價市場化運(yùn)營的可行性和利益相關(guān)方的可接受性；企業(yè)投資項目一般需要詳細(xì)論證生產(chǎn)運(yùn)營方案，研究資源的供應(yīng)方案、采購方案和運(yùn)輸方案等。對于關(guān)鍵技術(shù)、專有品牌或原材料供應(yīng)來源于境外的企業(yè)投資項目，要充分考慮供應(yīng)鏈風(fēng)險，防止被“卡脖子”。政府投資項目必須注重績效管理，強(qiáng)調(diào)按效付費(fèi)，可行性研究報告需要研究制定項目全生命周期關(guān)鍵績效指標(biāo)和績效管理初步方案。

四是項目投融資和財務(wù)方案的差異?！墩顿Y條例》明確要求，政府投資的規(guī)模和結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財政收支狀況相適應(yīng)。因此，政府投資項目應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和財政可負(fù)擔(dān)性，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模等，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。企業(yè)投資項目通常以盈利性為主要目標(biāo)，其可行性研究的投融資和財務(wù)分析應(yīng)聚焦項目投資收益研究、市場風(fēng)險規(guī)避等內(nèi)容。

(四)與可行性研究其他成果的銜接

政府投資項目按照資金性質(zhì)，分為政府直接投資項目和資本金注入項目，其可行性研究成果表現(xiàn)形式，包括政府投資項目建議書、可行性研究報告、可行性研究報告的咨詢評估報告等?！犊裳写缶V》明確了政府投資項目可行性研究報告與建議書的關(guān)系，重申建議書重在論述項目建設(shè)的必要性，建議書編寫可參考政府投資項目可行性研究《通用大綱》的要求，并對相關(guān)內(nèi)容予以適當(dāng)簡化。

企業(yè)投資項目由企業(yè)自行決策，政府僅對少數(shù)關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目進(jìn)行核準(zhǔn)審查，企業(yè)須按照核準(zhǔn)制管理的相關(guān)規(guī)定，向項目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交項目申請書。為規(guī)范項目申請書（項目申報報告）的編寫，國家發(fā)展改革委于2007年發(fā)布《項目申請報告通用文本》，并于2017年進(jìn)行了修訂完善。企業(yè)投資項目可行性研究報告為企業(yè)投資決策提供依據(jù)，也為項目申請書的編寫提供重要支撐，其可行性研究報告成果可以轉(zhuǎn)化為項目申請書的相關(guān)內(nèi)容。

五、《可研大綱》強(qiáng)調(diào)可行性研究適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的新要求

《可研大綱》從推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的角度，特別強(qiáng)調(diào)了要素保障、數(shù)字化方案、績效管理方案、可融資性評價、REITs盤活存量資產(chǎn)分析、碳達(dá)峰碳中和分析等體現(xiàn)新發(fā)展理念要求的可行性研究內(nèi)容，為提升可行性研究能力、彌補(bǔ)專業(yè)知識短板、完善投資項目報告內(nèi)容提出了新要求。

(一)要素保障分析

《可研大綱》堅持項目跟著規(guī)劃走，資金和要素跟著項目走的原則，強(qiáng)化可行性研究必須為項目落地提供實施方案，必須對影響項目落地的要素保障進(jìn)行全面系統(tǒng)深入分析，提出解決要素制約瓶頸的措施方案，重點關(guān)注土地要素保障，以及水資源、能耗、碳排放強(qiáng)度和污染減排指標(biāo)控制要求及保障能力等。

土地是財富之母，土地要素保障主要分析擬建項目相關(guān)的國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設(shè)用地控制指標(biāo)等土地要素保障條件。資源環(huán)境承載力是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，資源環(huán)境要素保障主要分析擬建項目水資源、能源、大氣環(huán)境、生態(tài)等承載能力及其保障條件，以及取水總量、能耗、碳排放強(qiáng)度和污染減排控制指標(biāo)等，說明是否存在環(huán)境敏感區(qū)和環(huán)境制約因素?？尚行匝芯繄蟾鎽?yīng)結(jié)合空間規(guī)劃、國土資源、生態(tài)環(huán)保等部門的具體要求，提出切實可行的要素保障實施方案。

(二)數(shù)字化方案

投資建設(shè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是依托新一代數(shù)字技術(shù)，推動投資決策、勘察設(shè)計、建設(shè)實施、資產(chǎn)交付、運(yùn)營維護(hù)等投資建設(shè)全過程、全要素向數(shù)字化、在線化、智能化的轉(zhuǎn)變，同時帶動項目全生命周期業(yè)務(wù)模式、管理模式、合作模式的優(yōu)化、重構(gòu)與升級。

對于具備條件的投資項目，可行性研究應(yīng)提出擬建項目的數(shù)字化應(yīng)用方案，包括技術(shù)、設(shè)備、工程、建設(shè)管理和運(yùn)維、網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全保障等數(shù)字化轉(zhuǎn)型實施方案，提出以數(shù)字化交付為目的，實現(xiàn)設(shè)計-施工-運(yùn)維全過程數(shù)字化應(yīng)用方案。

(三)績效管理方案

績效是效率概念的延伸，即政府獲得的有效公共服務(wù)與公共支出之比?？冃Ь哂腥齻€特征：一是績效指向結(jié)果，即引導(dǎo)提供有效公共服務(wù)；二是績效應(yīng)為財政預(yù)算撥款提供依據(jù)；三是績效是評價出來的，具有一定主觀性。

《通用大綱》要求政府投資項目研究制定項目全生命周期關(guān)鍵績效指標(biāo)和績效管理機(jī)制，提出項目主要投入、產(chǎn)出效率，直接效果，外部影響和可持續(xù)性等管理方案。按照公共支出績效評價的基本邏輯，投入是指政府投資項目資金注入，“投入”需要評價其“適當(dāng)性”；產(chǎn)出是政府投資項目形成的基礎(chǔ)設(shè)施或提供的公共服務(wù)，項目的“產(chǎn)出”需要從投入和產(chǎn)出的比較角度，評價其“效率”；效果是指項目對項目投資方或其股東所產(chǎn)生的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)（財務(wù)層面）、市場和管理等直接效果；影響是從宏觀層面對投資項目實現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)所做出的貢獻(xiàn)；可持續(xù)性是項目持續(xù)實施所需要的內(nèi)部和外部條件。政府投資項目可行性研究報告應(yīng)結(jié)合項目實際需要，從適當(dāng)性、效率、效果、影響和可持續(xù)性等角度提出項目績效評價關(guān)鍵指標(biāo)和管理機(jī)制初步方案建議。

(四)項目可融資性評價

《可研大綱》對于經(jīng)營性項目，跳出了傳統(tǒng)的投資估算、資金籌措和財務(wù)評價的邏輯次序，要求在投資估算的基礎(chǔ)上，先行開展項目自身的盈利能力分析，評價項目可融資性，在此基礎(chǔ)上確定項目的融資方案。

項目可融資性評價方法取決于項目性質(zhì)。對于政府直接投資的非經(jīng)營性項目，應(yīng)開展項目全生命周期的資金平衡分析，提出開源節(jié)流措施及財務(wù)可持續(xù)性的實施方案；對于政府資本金注入項目，應(yīng)計算項目財務(wù)內(nèi)部收益率、財務(wù)凈現(xiàn)值、投資回收期等指標(biāo)，評價項目的盈利能力；營業(yè)收入不足以覆蓋項目成本費(fèi)用的項目，應(yīng)提出政府支持方案，包括財政補(bǔ)貼支持及非財政性支持方案。對于綜合性開發(fā)項目，可行性研究報告應(yīng)分析項目的服務(wù)能力和潛在綜合收益，評價項目采用市場化機(jī)制的可行性和利益相關(guān)方的可接受性。

(五)REITs盤活存量資產(chǎn)分析

基礎(chǔ)設(shè)施REITs是將流動性較低、單筆交易規(guī)模較大的不動產(chǎn)，通過證券化的方式實現(xiàn)資產(chǎn)上市，募集資金交由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者。我國基礎(chǔ)設(shè)施REITs政策出臺3年以來，發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs項目范圍不斷拓展，發(fā)行條件和程序日漸明晰。截至2023年3月底已有27單產(chǎn)品在滬深證券交易所成功上市，體現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施投資主體通過公募REITs實現(xiàn)投資退出的現(xiàn)實可行性?！犊裳写缶V》提出在可行性研究階段對具有潛在上市條件的項目開展REITs盤活存量資產(chǎn)分析，以終為始，旨在倒逼有關(guān)各方在項目前期研究階段重視投資管理合規(guī)性、運(yùn)營收益穩(wěn)定性等內(nèi)容。

基礎(chǔ)設(shè)施REITs鼓勵將回收資金以資本金形式投資于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目建設(shè)，重點支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板或新基建項目，以存量帶增量、以融資促投資，有效盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，形成項目周期良性循環(huán)，將有效彌補(bǔ)新建項目的資本金缺口，或者顯著改善新建項目的資本金融資能力，為創(chuàng)新項目融資方式奠定了良好的信用基礎(chǔ)。

(六)碳達(dá)峰碳中和分析

實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，是我國統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策。投資項目特別是高耗能、高碳排放的投資建設(shè)項目是增加溫室氣體排放的重要源頭?！犊裳写缶V》提出，對于高耗能、高排放項目，可行性研究報告在項目能源資源利用分析的基礎(chǔ)上，預(yù)測并核算項目年度碳排放總量、主要產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度，提出項目碳排放控制方案，明確擬采取減少碳排放的路徑與方式，分析項目對所在地區(qū)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的影響。這是從源頭上嚴(yán)格控制化石能源消費(fèi)、提升能源利用效率，積極發(fā)展非化石能源、推動低碳技術(shù)實施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，主動減少溫室氣體排放的積極措施，是助推實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)的重要舉措。

計算項目溫室氣體排放量和減排量是在項目可行性研究階段進(jìn)行碳達(dá)峰碳中和分析的難點。碳達(dá)峰碳中和分析應(yīng)通過對比采取碳減排措施前后的強(qiáng)度指標(biāo)，評價項目建設(shè)和運(yùn)營對項目所在地碳排放總量和強(qiáng)度目標(biāo)（如萬元GDP碳排放強(qiáng)度）的影響。必要時，還應(yīng)評價項目建設(shè)和運(yùn)營對行業(yè)碳排放總量和強(qiáng)度目標(biāo)（如單位產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度）的影響，并分析項目全生命周期的減碳效果。