貫徹大綱理念要求

踐行行業(yè)使命擔(dān)當(dāng)

以高質(zhì)量咨詢服務(wù)引領(lǐng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級

——《投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明》解讀

肖鳳桐

2023年3月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《政府投資項目可行性研究報告編寫通用大綱（2023年版）》和《企業(yè)投資項目可行性研究報告編寫參考大綱（2023年版）》（以下分別簡稱《通用大綱》和《參考大綱》），在我國工程咨詢行業(yè)引發(fā)熱烈反響?？尚行匝芯渴墙ㄔO(shè)項目前期工作的重中之重，是投資決策的核心環(huán)節(jié)。兩個大綱堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，系統(tǒng)總結(jié)了2002年以來可行性研究編制工作經(jīng)驗，貫徹新發(fā)展理念，融入新時代投資建設(shè)要求，是投融資體制改革的鞏固和深化，是新時期做好工程咨詢服務(wù)的重要規(guī)范。工程咨詢行業(yè)要高度重視，迅速行動，深入學(xué)習(xí)和認(rèn)真執(zhí)行兩個大綱，進一步提升工程咨詢質(zhì)量，更好服務(wù)投資高質(zhì)量發(fā)展。

兩個大綱是深化投融資體制改革成果，推動投資高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新舉措

2004年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，奠定了我國現(xiàn)行投資管理體制的根基，確立了政府投資項目和企業(yè)投資項目分類管理的改革框架?！稕Q定》按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，徹底改革此前不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質(zhì)，一律實行審批的做法，改為區(qū)分政府投資項目和企業(yè)投資項目，分別實行審批、核準(zhǔn)和備案制度。2016年7月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，部署推進投資領(lǐng)域“放管服”改革，提出了堅持企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍最小化、試點企業(yè)投資項目承諾制、建設(shè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺、實行并聯(lián)審批核準(zhǔn)、簡化整合投資項目報建手續(xù)等一系列影響深遠(yuǎn)的改革措施。2016年、2019年，《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》《政府投資條例》2部行業(yè)法規(guī)相繼頒布實施，我國投資管理領(lǐng)域進一步實現(xiàn)了法治全覆蓋，投資管理納入法治化軌道。兩個大綱鞏固深化投融資體制改革成果，貫徹落實充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的精神，按照政府和企業(yè)投資項目分類管理要求，明確兩類項目可行性研究的不同側(cè)重，努力將投融資體制改革的成果轉(zhuǎn)化成可行性研究制度規(guī)范，用以指導(dǎo)投資實踐活動更加科學(xué)規(guī)范推進。

可行性研究重點解決項目“能不能干”的問題，是投資項目決策的核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在整個投資項目決策過程中起著承上啟下的作用。科學(xué)規(guī)范的可行性研究體系是工程咨詢行業(yè)的職責(zé)使命所在。改革開放前，我國工程項目的建設(shè)前期工作主要圍繞設(shè)計任務(wù)書開展，工程設(shè)計單位承擔(dān)著建設(shè)前期工作論證任務(wù)，為項目提供決策服務(wù)，當(dāng)時尚未產(chǎn)生“工程咨詢”概念。20世紀(jì)80年代初，我國學(xué)習(xí)借鑒世界銀行和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織推進項目建設(shè)的有益經(jīng)驗，探索引入可行性研究制度。工程咨詢行業(yè)因應(yīng)形勢而不斷發(fā)展壯大，經(jīng)過40多年的拼搏發(fā)展，截至2022年底，備案單位33079家，備案單位從業(yè)總?cè)藬?shù)369萬人，工程咨詢行業(yè)已經(jīng)成為黨和政府以及市場主體決策的重要“智囊團”和參謀助手。如今，兩個大綱的發(fā)布和實施，為行業(yè)發(fā)展釋放了重要的指引和信號，可從以下三個方面重點把握。

（一）重視項目全生命周期咨詢，提升行業(yè)綜合咨詢能力。投資項目建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，前期工作事關(guān)投資建設(shè)成敗。提高前期工作質(zhì)量，關(guān)鍵在于扎實、深入、充分做好可行性研究工作。兩個大綱改變過去“重建設(shè)、輕運營”的做法，從項目全生命周期管理的視角出發(fā)，進一步完善可行性研究報告在內(nèi)容和深度方面的基礎(chǔ)性要求，提出可行研究報告要圍繞投資項目建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險可控性“三大目標(biāo)”開展系統(tǒng)、專業(yè)、深入論證，既要重視工程建設(shè)方案可行性研究，也要重視項目運營方案研究，強調(diào)做好項目全生命周期的方案優(yōu)化和系統(tǒng)性論證，完善需求可靠性、要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務(wù)合理性、影響可持續(xù)性、各類風(fēng)險管控方案等“七個維度”研究內(nèi)容，對工程咨詢行業(yè)項目全過程咨詢能力提出更高要求。工程咨詢機構(gòu)要對標(biāo)大綱要求，優(yōu)化咨詢資源配置，加強咨詢模式創(chuàng)新，發(fā)揮前期咨詢引領(lǐng)帶動作用，積極發(fā)展投資決策綜合性咨詢和全過程工程咨詢，不斷提升包含項目前期咨詢、項目實施/工程建設(shè)咨詢、項目運行維護咨詢等在內(nèi)的全階段一體化咨詢能力。

（二）重視數(shù)字化咨詢，加快行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，提出要推進一二三產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化發(fā)展。工程咨詢行業(yè)加快推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型刻不容緩。兩個大綱對投資建設(shè)領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型提出明確要求，“對于具備條件的項目，研究提出擬建項目數(shù)字化應(yīng)用方案，包括技術(shù)、設(shè)備、工程、建設(shè)管理和運維、網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全保障等方面，提出以數(shù)字化交付為目的，實現(xiàn)設(shè)計-施工-運維全過程數(shù)字化應(yīng)用方案”。工程咨詢機構(gòu)要加強數(shù)字化建設(shè)的頂層設(shè)計，堅持?jǐn)?shù)字化戰(zhàn)略導(dǎo)向，堅持?jǐn)?shù)字化與投資決策綜合性咨詢、全過程工程咨詢等模式創(chuàng)新相結(jié)合，在制度激勵、組織機構(gòu)、人才建設(shè)、流程管理等方面加強配套改革，釋放數(shù)字化發(fā)展活力；強化數(shù)字信息基礎(chǔ)建設(shè)，完善工程咨詢數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)，激活數(shù)據(jù)要素潛能，利用數(shù)據(jù)資源推動工程咨詢業(yè)務(wù)全價值鏈協(xié)同；著力開發(fā)構(gòu)建特色鮮明、應(yīng)用豐富的工程咨詢數(shù)字化咨詢平臺，形成智能咨詢能力；注意做好數(shù)據(jù)安全保障工作，有效防范數(shù)據(jù)風(fēng)險事件，通過投資建設(shè)領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，著力為項目咨詢提供數(shù)據(jù)驅(qū)動、智慧管理、高效協(xié)同的數(shù)字化服務(wù)。

（三）重視保障安全發(fā)展，提升行業(yè)統(tǒng)籌謀劃水平。當(dāng)前，面對艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)和日趨復(fù)雜嚴(yán)峻的外部環(huán)境，安全發(fā)展的重要性和緊迫性更為凸顯。兩個大綱對投資領(lǐng)域的安全發(fā)展給予了充分強化和重視，《通用大綱》提出政府投資項目要注意防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，《參考大綱》提出企業(yè)投資項目要特別防范市場風(fēng)險。兩個大綱要求投資項目要提高投資估算精度，充分考慮項目周期內(nèi)有關(guān)影響和風(fēng)險管理的費用安排；盈利能力分析既要重視項目自身盈利能力，也要研究項目可融資性及債務(wù)清償能力；財務(wù)持續(xù)能力分析要綜合考察項目現(xiàn)金流情況，判斷是否有足夠的凈現(xiàn)金流維持項目正常運營；開展安全影響效果論證，重視供應(yīng)鏈安全；做好項目風(fēng)險管控方案研究，建立健全投資項目風(fēng)險管控機制。工程咨詢機構(gòu)要提高站位，把握好投資建設(shè)整體和局部、當(dāng)前和長遠(yuǎn)、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的規(guī)律，在咨詢服務(wù)過程中不斷提高戰(zhàn)略思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、底線思維能力，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅持問題導(dǎo)向，增強憂患意識，推進投資安全理論研究創(chuàng)新，深化風(fēng)險研究標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，用好數(shù)字化新技術(shù)手段，有效識別、規(guī)避各類風(fēng)險，使投資項目“真可行”，提升工程咨詢行業(yè)保障安全發(fā)展的咨詢服務(wù)能力和水平。

兩個大綱借鑒國際經(jīng)驗，立足我國國情，從投資建設(shè)實際出發(fā)，系統(tǒng)總結(jié)新時代以來投資建設(shè)正反兩面經(jīng)驗，進一步深化項目可行性研究工作要求，體現(xiàn)了可行性研究規(guī)范時代性、科學(xué)性、原則性的有機統(tǒng)一。做好投資項目的可行性研究是工程咨詢行業(yè)的看家本領(lǐng)，也是基本功。工程咨詢機構(gòu)在服務(wù)投資項目建設(shè)的過程中，要將大綱要求與項目實際有機結(jié)合，特別是把握好以下五方面要求：

（一）注重服務(wù)國家戰(zhàn)略。我國堅定實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略等國家重大戰(zhàn)略，重視規(guī)劃引領(lǐng)作用。投資在推進落實國家重大戰(zhàn)略、實施重大規(guī)劃等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。兩個大綱重視投資項目規(guī)劃政策符合性，在項目背景方面，要求闡述項目與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等重大規(guī)劃的銜接性，與擴大內(nèi)需、共同富裕、鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、碳達(dá)峰碳中和、國家安全和應(yīng)急管理等重大政策目標(biāo)的符合性；重視項目需求分析，提出對于重大項目，應(yīng)立足于構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，研究兩個市場、兩種資源，促進暢通循環(huán)。工程咨詢機構(gòu)在咨詢服務(wù)過程中，要力求聚焦國家重大戰(zhàn)略推進重大項目，聚焦區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展擴大有效投資，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)補短板強弱項，助力增強投資優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)關(guān)鍵作用。

（二）注重生態(tài)文明建設(shè)。投資領(lǐng)域要貫徹新發(fā)展理念，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展，就要正確處理投資與環(huán)境、資源的關(guān)系，堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。兩個大綱重視從源頭上抓好管理，強化項目選址或選線要求，加強資源環(huán)境要素保障分析，論證擬建項目水資源、能源、大氣環(huán)境、生態(tài)等承載能力及其保障條件；重視節(jié)約資源，資源開發(fā)類項目要制定資源開發(fā)和綜合利用方案，評價資源利用效率；重視能耗控制，加強資源和能源利用效果分析，對于占用重要資源的項目，評價項目能效水平以及對項目所在地區(qū)能耗調(diào)控的影響；重視碳達(dá)峰碳中和，要求預(yù)測并核算項目年度碳排放總量、主要產(chǎn)品碳排放強度，提出項目碳排放控制方案，明確擬采取減少碳排放的路徑與方式，分析項目對所在地區(qū)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的影響；注重綠色建設(shè)，工程方案應(yīng)重視節(jié)約集約用地、綠色建材、綠色建筑、超低能耗建筑、裝配式建筑、生態(tài)修復(fù)等綠色及韌性工程相關(guān)內(nèi)容。工程咨詢機構(gòu)在咨詢服務(wù)過程中，要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，做好環(huán)境污染防治，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，積極穩(wěn)妥推進碳達(dá)峰碳中和，實現(xiàn)投資項目建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（三）注重項目自主創(chuàng)新。習(xí)近平總書記指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，必須走自主創(chuàng)新之路。在項目建設(shè)上也要貫徹自主創(chuàng)新要求，兩個大綱重視技術(shù)方案比較，通過比較提出項目預(yù)期達(dá)到的技術(shù)目標(biāo)、技術(shù)來源及其實現(xiàn)路徑，確定核心技術(shù)方案和核心技術(shù)指標(biāo)，對于專利或關(guān)鍵核心技術(shù)，需要分析其取得方式的可靠性、知識產(chǎn)權(quán)保護、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和自主可控性等；重視設(shè)備方案比選，提出關(guān)鍵設(shè)備和軟件推薦方案及自主知識產(chǎn)權(quán)情況；重視數(shù)字化創(chuàng)新，加強全過程數(shù)字化應(yīng)用。工程咨詢機構(gòu)在咨詢服務(wù)過程中，要瞄準(zhǔn)技術(shù)前沿，著力推動全過程數(shù)字化應(yīng)用，全面提升投資項目創(chuàng)新水平。同時，工程咨詢機構(gòu)要面向未來，在規(guī)劃編制、項目評估等工作中，著力推進新型工業(yè)化，加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合集群發(fā)展，助力構(gòu)建新一代信息技術(shù)、人工智能、生物技術(shù)、新能源、新材料、高端裝備、綠色環(huán)保等一批新的增長引擎，服務(wù)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)價值鏈躍升，塑造我國競爭新優(yōu)勢，在更高水平上參與全球競爭。

（四）注重民生福祉保障。消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求。兩個大綱提出項目建設(shè)必要性研究要從宏觀、中觀、微觀層面展開分析，對于主要滿足社會公共需求的非經(jīng)營性項目，應(yīng)進行社會需求研究；項目用地征收補償（安置）方案應(yīng)保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障；在項目影響分析中，主要從項目可能產(chǎn)生的社會影響、社會效益和社會接受性等方面，研究項目對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的各種社會影響，評價項目在促進個人發(fā)展、社區(qū)發(fā)展和社會發(fā)展等方面的社會責(zé)任。工程咨詢機構(gòu)在咨詢服務(wù)過程中，要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，加強項目社會性影響論證，持續(xù)打造民生精品工程、示范工程，滿足人民美好生活需要；要結(jié)合實際，因地制宜，發(fā)揮行業(yè)智力優(yōu)勢和專業(yè)特長，加大對鄉(xiāng)村建設(shè)、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房和飲水安全、育幼養(yǎng)老等方面咨詢服務(wù)投入力度，推動實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

（五）注重風(fēng)險綜合防范。政府投資項目和企業(yè)投資項目要綜合把好“風(fēng)險關(guān)”，兩個大綱重視防范規(guī)劃選址風(fēng)險，提出選址方案研究應(yīng)鼓勵公眾參與，充分考慮不同影響和風(fēng)險因素的早期篩查判斷和初步分析成果，并結(jié)合利益相關(guān)方的訴求或建議反饋，完善和優(yōu)化選址選線方案；重視要素保障，提出要分析土地要素保障，以及水資源、能耗、碳排放強度和污染減排指標(biāo)控制要求及保障能力等，對重大項目要根據(jù)法規(guī)政策要求提出要素予以特別保障的方案，企業(yè)投資項目重點分析用地、用能、碳排放等要素的市場化配置可得性；重視安全建設(shè)，提出建設(shè)方案要加強安全韌性等方面比選；重視運營安全，提出安全保障方案，明確安全生產(chǎn)責(zé)任和應(yīng)急管理要求，強化運營單位主體責(zé)任，落實政府監(jiān)管要求；重視融資安全，全面評價融資風(fēng)險和債務(wù)清償能力；加強現(xiàn)金流風(fēng)險分析，科學(xué)、精準(zhǔn)判斷項目能否正常運營。工程咨詢機構(gòu)在咨詢服務(wù)過程中，應(yīng)把防范和化解各類風(fēng)險作為可行性研究重要任務(wù)，使風(fēng)險研究成為項目是否可行的有效判斷依據(jù)，避免投資損失。

黨的二十大報告指出要發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。工程咨詢行業(yè)要貫徹黨的二十大精神，進一步提升咨詢服務(wù)質(zhì)量，以高質(zhì)量咨詢供給創(chuàng)造引領(lǐng)高質(zhì)量咨詢需求，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，推進中國式現(xiàn)代化。《通用大綱》和《參考大綱》是新時期做好投資項目前期工作的重要準(zhǔn)則，中國工程咨詢協(xié)會高度重視，在兩個大綱對外征求意見階段，就積極組織工程咨詢機構(gòu)參與討論、提出修改完善建議。下一步，協(xié)會將進一步加大工作力度，組織行業(yè)深入貫徹落實《通用大綱》和《參考大綱》要求，在新時代咨詢服務(wù)實踐中繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗，持續(xù)開拓創(chuàng)新，在新征程上作出新業(yè)績譜寫新篇章。

（一）加強宣傳培訓(xùn)服務(wù)促進落實。協(xié)會將開展行業(yè)宣傳培訓(xùn)工作，在咨詢工程師（投資）繼續(xù)教育環(huán)節(jié)有針對性地增加大綱學(xué)習(xí)內(nèi)容。多渠道加強社會宣傳，使各有關(guān)投資決策方、研究人員、高等院校相關(guān)專業(yè)師生充分認(rèn)識新版大綱對于實現(xiàn)投資高質(zhì)量發(fā)展的意義，不斷擴大兩個大綱的影響力，形成提升咨詢服務(wù)質(zhì)量的合力。

（二）有效檢驗咨詢質(zhì)量推進落實。協(xié)會將認(rèn)真對照《通用大綱》和《參考大綱》，突出標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向，使大綱要求有機融入?yún)f(xié)會業(yè)務(wù)工作，推動工程咨詢行業(yè)深入落實兩個大綱。以兩個大綱的有關(guān)要求作為協(xié)會開展行業(yè)執(zhí)業(yè)檢查和咨詢成果質(zhì)量檢查等工作的重要評價依據(jù)。

（三）推動行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)深化落實。協(xié)會將以兩個大綱為典型示范樣本，進一步加強行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的編制工作，提升行業(yè)各項標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)水平，推動行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)向縱深發(fā)展，有效提升行業(yè)咨詢服務(wù)質(zhì)量和水平。組織專家針對不同專業(yè)投資項目，細(xì)化大綱要求，編制配套細(xì)則；做好各類咨詢標(biāo)準(zhǔn)與兩個大綱的有機銜接，增強標(biāo)準(zhǔn)的全面性、科學(xué)性、系統(tǒng)性、專業(yè)性。

（四）跟蹤落實大綱動態(tài)調(diào)整機制。協(xié)會將按照國家發(fā)展改革委的統(tǒng)籌安排，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會優(yōu)勢、主動擔(dān)當(dāng)作為，積極承擔(dān)兩個大綱的跟蹤反饋工作，及時收集整理各方面的意見建議，經(jīng)梳理研究后定期報送國家發(fā)展改革委，助力兩個大綱的持續(xù)迭代完善。