在各地項目謀劃實踐中，項目謀劃有狹義與廣義兩種范疇。所謂狹義的項目謀劃，是為配合發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃或專項規(guī)劃的落地實施，提高規(guī)劃的針對性和操作性，研究提出未來一段時間部署實施的重大項目安排，包括篩選項目、提出重大項目入庫清單，以及根據(jù)新形勢新變化新要求，動態(tài)優(yōu)化調整重大項目庫。所謂廣義的項目謀劃，則覆蓋了整個項目前期階段，包括研究重大項目總體安排、開展重點項目前期研究等任務。本文探討廣義的項目謀劃，包括階段劃分和主要工作。

一、項目謀劃的階段劃分

基于全過程管理理念，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織通常將項目周期劃分為“項目提出與篩選、項目前期研究、項目評估與決策、項目建設實施、項目運營及后評價”五個階段。借鑒國際項目管理經驗，國內將“項目提出與篩選、項目前期研究、項目評估與決策”三個階段納入項目前期管理工作，同時建立和強化了項目中期監(jiān)督管理和后評價制度。

項目謀劃覆蓋整個項目前期，可劃分為“項目篩選、項目立項、項目決策和項目融資”四個階段，這是項目研究逐步深入、認識不斷深化、質量漸次提高、成果優(yōu)化完善的過程，涉及投資機會研究、項目初步可研和可行性研究，項目儲備、包裝、申報，包括企業(yè)并購、專項債、PPP、EOD和REITs方案等具體工作。

圖1 項目周期

圖2  項目謀劃的主要階段

二、項目謀劃的主要工作

（一）項目篩選階段

項目篩選階段的主要工作是研究提出重大項目清單，并根據(jù)形勢變化進行優(yōu)化調整，以及開展重點產業(yè)鏈創(chuàng)新研究，提出產業(yè)鏈、產業(yè)空間布局圖、企業(yè)分工協(xié)作鏈等。

——研究提出重大項目清單。近年來，各地在開展國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展等中長期規(guī)劃時，為了提高規(guī)劃的針對性、指導性和可操作性，都以重大項目為抓手，優(yōu)先保障土地、能源等要素資源，研究提出未來一段時期的重大項目建設安排，并在資金財政、金融信貸等方面予以支持。本階段項目謀劃的主要工作是分析發(fā)展基礎，查找問題短板，把握政策規(guī)劃，跟蹤行業(yè)動向，研究市場需求，征求篩選提出重大項目清單，納入各地發(fā)改委重大項目庫管理。各地在推薦申報中央和地方財政預算各類專項時，一般也會將項目入庫作為前置條件。

——動態(tài)優(yōu)化調整項目清單。由于中長期規(guī)劃執(zhí)行期通常都在3-5年或是5-10年，有的甚至長達10-15年。在此期間，市場、技術、政策、規(guī)劃、環(huán)境、資源等都可能發(fā)生變化，甚至出現(xiàn)重大變化。比如2020年開始持續(xù)三年的全球新冠疫情、美國主導的逆全球化和我國構建“以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進”新發(fā)展格局、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。面對新階段新形勢新任務，各地在開展“十四五”規(guī)劃中期評估中，都會重新審視規(guī)劃目標、指標和主要任務，以及重大項目安排，并對規(guī)劃進行修編，對重大項目安排進行調整、補充、完善。

——重點產業(yè)鏈創(chuàng)新研究。開展產業(yè)鏈創(chuàng)新研究，從中尋找關鍵薄弱環(huán)節(jié)，提出“延鏈、補鏈、強鏈”重大項目，建立產業(yè)鏈推進鏈長制，強力推動產業(yè)集聚集群發(fā)展，是各地項目謀劃的創(chuàng)新模式。產業(yè)鏈作為暢通國民經濟循環(huán)的橋梁和紐帶，在構建雙循環(huán)新發(fā)展格局中的作用至關重要。通過產業(yè)鏈創(chuàng)新研究，聚焦龍頭企業(yè)不強、產業(yè)鏈條不完善、整體產業(yè)規(guī)模待提升等問題，以構建全產業(yè)鏈生態(tài)、增強產業(yè)安全韌性為目標，加快促進產業(yè)鏈上下游、產供銷、大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展，暢通產業(yè)循環(huán)、市場循環(huán)、經濟社會循環(huán)，推動產業(yè)高質量發(fā)展。

（二）項目立項階段

項目立項階段的主要工作是預可行性研究，編制項目預可行性研究報告、商業(yè)計劃書、項目策劃書等。

——預可行性研究。又稱初步可行性研究、項目建議書或立項申請報告。由項目發(fā)起人（籌建單位或項目法人）根據(jù)國家和地方中長期規(guī)劃、產業(yè)政策、生產力布局、國內外市場、所在地的內外部條件，就某一新建、擴建或改造項目提出的項目建議文件，是對擬建項目的框架性的總體設想。重點論述項目建設的必要性，把項目投資的設想變?yōu)楦怕缘耐顿Y建議。按照國內投資項目管理制度規(guī)定，項目建議書是項目發(fā)起人向政府投資主管部門上報以獲得項目立項的申報文件，為項目審批機關作出初步決策提供必要依據(jù)。項目建議書也是大型、復雜投資項目前期研究不可或缺的重要環(huán)節(jié)，可以減少項目選擇的盲目性，為下一步可行性研究打下基礎。

——編制商業(yè)計劃書。商業(yè)計劃書是項目單位為獲得招商融資和其它發(fā)展目標，根據(jù)一定的格式和內容要求，向受眾全面展示公司和項目狀況、發(fā)展計劃和未來潛力的報告。主要意圖是給投資者提供一份創(chuàng)業(yè)的項目介紹，展現(xiàn)創(chuàng)業(yè)項目的潛力和價值，便于投資者準確評判企業(yè)或項目，并說服他們對項目進行投資，從而使企業(yè)獲得融資。

——編制項目策劃書。項目策劃書是指對某個未來的項目或活動進行策劃的總體方案，是組織活動的實施指南，包括建設項目策劃、市場營銷策劃、旅游活動策劃、演出活動策劃等眾多類別，因項目的不同策劃書的內容千差萬別，但同類項目會有一定的相似性。

（三）項目決策階段

項目決策階段的主要工作是開展可行性研究，編制可行性研究報告、項目申請報告、資金申請報告，以及視項目情況而開展環(huán)境影響評價、節(jié)能評價、用地評價、安全評價、排放評價、資源綜合利用評價以及社會風險評價等專項評價研究工作。

——項目可行性研究。項目可行性研究是項目前期論證的核心工作、投資項目決策科學化的重要支撐工具，是在20世紀80年代初期，我國改革開放后學習借鑒世界銀行和聯(lián)合國工發(fā)組織的經驗而采取的制度安排。1981年，國務院發(fā)布《關于加強基本建設計劃管理、控制基本建設規(guī)模的若干規(guī)定》（國發(fā)〔1981〕30號），首次提出所有新建、擴建大中型項目都必須編制可行性研究報告。1982年6月，在時任國務委員兼國家計委主任宋平同志的倡議下，中咨公司應運而生，主要承擔國家重大項目的咨詢評估論證工作，對所有大中型建設項目的可行性研究報告進行評估，作為國家決策的重要依據(jù)。2002年，國家計委發(fā)布《投資項目可行性研究指南》（計辦投資〔2022〕15號），對項目可行性研究進行了規(guī)范。2023年3月，國家發(fā)改委發(fā)布新版的可行性研究報告編制大綱（發(fā)改投資規(guī)〔2023〕304號），進一步規(guī)范了可行性研究編制工作。

——編制項目申請報告。2004年國務院發(fā)布《關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號），對固定資產投資管理制度進行了重大改革，首次區(qū)分政府投資項目和企業(yè)投資項目，采取不同的管理制度。同時，進一步簡化項目審批，大幅度下放審批權力給地方。對于政府投資項目，進一步嚴格項目審批，加強建設運營監(jiān)督評價，強化項目全過程管理；對于不涉及使用政府投資的企業(yè)投資項目，區(qū)分不同情況分別實現(xiàn)項目核準制和項目備案制。對于實現(xiàn)備案制的企業(yè)投資項目，僅需要向政府主管部門提交項目申請報告，不再經過項目建議書、可行性研究和項目開工報告的程序。

——編制資金申請報告。根據(jù)《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》（2016年12月，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第45號）的規(guī)定，對于市場不能有效配置資源，需要政府支持的經濟和社會領域，可以編制資金申請報告，申報相應的中央財政專項，申請投資補助和貼息資金。具體包括：社會公益服務和公共基礎設施，農業(yè)和農村，生態(tài)環(huán)境保護和修復，重大科技進步，社會管理和國家安全，以及符合國家有關規(guī)定的其他公共領域。

——開展項目環(huán)境影響評價。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定，實行環(huán)境影響評價制度，對發(fā)展規(guī)劃和建設項目進行環(huán)境影響評價。依法應當編制環(huán)境影響報告的建設項目，建設單位應當在開工建設前將環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表報有審批權的環(huán)境保護行政主管部門審批，環(huán)境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。在項目前期研究階段，環(huán)境影響評價是對建設項目施工、運營和生產階段，可能造成的環(huán)境影響進行的分析、預測和評估，并提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，為項目選址、設計及建成投產后的環(huán)境管理提供科學依據(jù)。

——開展項目節(jié)能評價。節(jié)約資源是我國的基本國策，2006年國務院出臺《關于加強節(jié)能工作的決定》，明確建立固定資產投資項目節(jié)能評估和審查制度。規(guī)定有關部門和地方人民政府要對固定資產投資項目（含新建、改建、擴建項目）進行節(jié)能評估和審查，對未進行節(jié)能審查或未能通過節(jié)能審查的項目一律不得審批、核準。2008年修訂的《中華人民共和國節(jié)約能源法》進一步強化了節(jié)能評價制度的法律地位。2023年6月施行的《固定資產投資項目節(jié)能審查辦法》明確，對于政府投資項目，建設單位在報送項目可行性研究報告前，需取得節(jié)能審查機關出具的節(jié)能審查意見；企業(yè)投資項目，建設單位需在開工建設前取得節(jié)能審查機關出具的節(jié)能審查意見。未按規(guī)定進行節(jié)能審查，或節(jié)能審查未通過的項目，建設單位不得開工建設，已經建成的不得投入生產、使用。

——開展社會風險評價。2019年05月，國務院出臺《重大行政決策暫行條例》（國令第713號），重大行政決策的實施可能對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負責風險評估工作的其他單位應當組織評估決策的風險可控性，作為重大行政決策的重要依據(jù)。系統(tǒng)調查重大建設項目建設和運營可能對社會穩(wěn)定產生的主要風險，科學分析、預測和評估風險可能帶來的重大影響，制定風險應對的有效策略和預案，落實風險防控責任，有效規(guī)避、預防、控制重大事項實施過程中可能產生的社會穩(wěn)定風險，確保重大建設項目順利實施。

（四）項目融資階段

項目融資階段的主要工作是研究融資方式、設計融資結構、提出融資方案，包括企業(yè)并購、專項債、EOD、PPP、REITs方案等研究工作。

——企業(yè)并購方案研究。企業(yè)并購（Mergers and Acquisitions）是企業(yè)之間的兼并與收購行為，是企業(yè)為獲得新資源，進入新領域，開拓新市場，提升競爭優(yōu)勢，在平等自愿、等價有償基礎上，以一定的經濟方式取得其他法人產權的行為。企業(yè)并購是全球資本運作和經營的一種主要形式，包括公司合并、資產收購、股權收購三種形式。企業(yè)并購涉及眾多工作，其中盡職調查、資產評估和并購方案是最重要的任務。盡職調查是基礎，要求詳盡調查目標企業(yè)的業(yè)務、市場、組織、勞動關系、資產和債務明細等，并逐一審核；資產評估是企業(yè)并購成功的關鍵，要求運用合理的方法，對目標企業(yè)現(xiàn)有資產進行準確的評估，同時清理債權債務，確定資產或產權的轉讓底價。在此基礎上，研究制定企業(yè)并購方案，為并購工作提供指引。

——PPP項目方案策劃。政府和社會資本合作（PPP， Public- Private-Partnership的縮寫）模式，是指政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，引入社會資本參與城市基礎設施等公益性事業(yè)投資和運營，以利益共享和風險共擔為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。2014年11月，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號），從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。同時，為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證。

——地方專項債申報。地方政府專項債券（簡稱專項債）是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。專項債作為地方政府的融資工具，可以有效拓寬地方政府的融資渠道，降低地方政府的融資成本；同時專項債還扮演著財政政策工具的角色，其政策目標是擴大有效投資，帶動消費擴大內需、促就業(yè)穩(wěn)增長。專項債制度始于2015年，財政部出臺《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕83號），當年發(fā)行1000億元。其后，發(fā)行規(guī)模逐年擴大，2018年首次突破1萬億，2022年達到3.75萬億，已累計發(fā)行20多萬億。投向領域逐步擴大，并可作為項目資本金，最高比例25%。專項債成為穩(wěn)投資、保增長的重要舉措。按照2019年6月，中辦國辦《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，專項債聚焦重點領域和重大項目，國家重大區(qū)域戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災害防治體系建設、鐵路、收費公路、機場、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)、城鎮(zhèn)基礎設施、農業(yè)農村基礎設施等領域以及其他符合條件的重大項目建設。此后，專項債領域逐步擴大，軌道交通、文化旅游、園區(qū)基礎設施、新基建、保障性租賃住房等也納入。2023年第二批專項債資金重點用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、倉儲物流基礎設施、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程、新型基礎設施、新能源項目等11大領域。監(jiān)管部門明確，以省份為單位，今年專項債券資金用于項目資本金的規(guī)模占該省份專項債規(guī)模的比例上限保持在25%左右。

按照監(jiān)管要求，只有國家發(fā)改委和財政部共同審核通過的項目才能發(fā)行專項債。其中，國家發(fā)改委主要對項目投向領域是否精準、前期工作是否完備、投資規(guī)模是否合理等因素進行審核；財政部主要對項目收益能否覆蓋本息、項目信息是否完備、當年能否形成實物工作量、能否形成有效投資等因素進行審核。申報專項債，需要準備全套申請材料，除可行性研究報告、用地意見、項目審批或核準文件外，還需要編制項目收益與融資自求平衡方案、財務評價書、法律意見書和事前績效評估報告。

——項目EOD實施方案研究。EOD全稱是生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式（Ecology-Oriented Development），是以生態(tài)文明思想為引領，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產業(yè)有效融合、統(tǒng)籌推進、一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創(chuàng)新性的環(huán)境治理項目組織實施方式。2021年11月，國務院辦公廳發(fā)布《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號），明確社會資本可以以自主投資模式、與政府合作模式、公益參與模式參與。并明確社會資本可通過以下方式在生態(tài)保護修復中獲得收益：采取“生態(tài)保護修復+產業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發(fā)展適宜產業(yè)；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進行交易；通過經政府批準的資源綜合利用獲得收益等。為生態(tài)資源打開金融工具箱，國家提供多種財政支持手段，主要集中在生態(tài)獎補和專項債兩個層面。2021年，推出生態(tài)獎補資金最高可達20億、占比60%，以《重點生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》（財資環(huán)〔2021〕100號）為代表，激活了生態(tài)環(huán)保市場；2022年，新增專項債1.46萬億元，包含生態(tài)環(huán)保、市政水利等專項債重點支持的九大方向。目前，全國EOD兩批試點項目數(shù)量達94個，截止2021年底第一批36個試點項目授信額度644億元，貸款186億元，其中國家開發(fā)銀行累計授信額度503億元，為后續(xù)項目的啟動提供基本保證。

不是所有的產業(yè)類型都適合EOD模式，2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《一圖讀懂EOD模式與試點實踐》，不僅對EOD項目的產業(yè)選擇原則進行描述，也對產業(yè)類項目進行界定。其中，產業(yè)選擇原則強調“發(fā)展契合當?shù)厣鐣洕l(fā)展實際、生態(tài)環(huán)境關聯(lián)度高、項目收益能力強的產業(yè)”，常見類型主要包括生態(tài)產業(yè)開發(fā)、環(huán)境敏感型產業(yè)集聚區(qū)開發(fā)、清潔能源三類產業(yè)。其中，生態(tài)產業(yè)可細分為生態(tài)農業(yè)、旅游、康養(yǎng)等；環(huán)境敏感型產業(yè)集聚區(qū)開發(fā)可細分為數(shù)字經濟、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等；清潔能源細分為“光伏+”、生物質能利用等。EOD有三大核心創(chuàng)新。一是體現(xiàn)“融合”。項目肥瘦搭配，推進公益性生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產業(yè)開發(fā)項目有效融合。二是強調“一體”。由一個市場主體統(tǒng)籌實施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目一體化推進，建設運維一體化實施。三是突出“反哺”。在項目邊界范圍內力爭實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。因此，合理選擇EOD項目，科學界定項目邊界，高質量地開展研究，高水平地編制EOD實施方案尤為重要。

——編制REITs項目方案。REITs，是基礎設施信托基金（Real Estate Investment Trusts）的簡稱。作為一種不動產證券化產品，通過發(fā)行基金單位，集合公眾投資者資金，由專業(yè)機構進行投資和管理，資金投資于不動產，并將產生的收入以派息的方式分配給投資者，獲取長期穩(wěn)定的投資收益。簡而言之，REITs將不動產資產或權益通過證券化的方式轉化為標準金融產品公開上市交易，是優(yōu)質資產的上市。2020年4月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點項目申報工作的通知》，明確基礎設施公募 REITs 聚焦重點地區(qū)和重點行業(yè)，優(yōu)先支持京津冀、長三角、珠三角、長江經濟帶等六大重點戰(zhàn)略區(qū)域和國家級新區(qū)、國家級經發(fā)區(qū)的基礎設施項目；聚焦七大重點行業(yè)，優(yōu)先支持基礎設施補短板和新型基礎設施項目，鼓勵國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群、高科技產業(yè)園、特色產業(yè)園等開展試點。2023年3月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于規(guī)范高效做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）項目申報推薦工作的通知》（發(fā)改投資〔2023〕236號），明確支持消費基礎設施建設。

2023年4月25日，中國證監(jiān)會批準中金山高和中金湖北科投光谷兩只REITs上市，擴容至29只，總規(guī)模超過900億元，回收資金帶動項目投資4500億元，領域覆蓋產業(yè)園區(qū)、高速公路、倉儲物流、污水處理、清潔能源、保障性租賃住房、新能源、消費基礎設施等領域。國家發(fā)改委投資司表示，將研究文化旅游、城市供熱等REITs新類型，加快項目進度，支持更多符合條件的社會資本參與，提升民間資本投資積極性。因此，未來一段時期REITs相關咨詢需求將保持持續(xù)增長，成為咨詢機構投融資咨詢業(yè)務的重要增長點。

作者：中國國際工程咨詢有限公司

         郭建斌 龔瑤 衣夢耘 伍思宇