北京市風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)發(fā)展面臨的關(guān)鍵問(wèn)題及對(duì)策措施研究

張同升

摘要：通過(guò)對(duì)北京市風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)發(fā)展情況進(jìn)行多次座談?wù){(diào)研和實(shí)地考察，簡(jiǎn)述了北京市風(fēng)景名勝區(qū)20多年來(lái)的基本概況，剖析了各級(jí)各類(lèi)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題、瓶頸和困難。建議新時(shí)期風(fēng)景名勝區(qū)在北京歷史文化名城保護(hù)體系和自然保護(hù)地體系建設(shè)中理順管理體制、重啟立法工作、夯實(shí)規(guī)劃支撐、規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)、實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管、加快管理培訓(xùn)，探索創(chuàng)新風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑模式。

關(guān)鍵詞：風(fēng)景名勝區(qū)；管理體制；規(guī)劃編制；能力建設(shè)

風(fēng)景名勝區(qū)是國(guó)務(wù)院依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》依法設(shè)立的自然文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域，是我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要組成部分。風(fēng)景名勝區(qū)以自然景觀為基礎(chǔ)，自然與文化融為一體，具有生態(tài)保護(hù)、文化傳承、審美啟智、科學(xué)研究、旅游休閑、區(qū)域促進(jìn)等綜合功能，在守護(hù)自然生態(tài)、為人民提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、維持人與自然和諧發(fā)展方面具有重要作用^[1]。

中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》構(gòu)建了四個(gè)層次、兩大重點(diǎn)區(qū)域、三條文化帶、九個(gè)方面的歷史文化名城保護(hù)體系^[2]，其中“風(fēng)景名勝區(qū)”作為法定保護(hù)空間，是文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承與合理利用九個(gè)方面中的重點(diǎn)內(nèi)容之一，也是北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的重要支撐、推動(dòng)文化遺產(chǎn)和自然生態(tài)保護(hù)相互促進(jìn)的空間載體、北京山水形象的典型代表，集中了北京地域最精華的自然山水和歷史文化資源，具有十分重要的科學(xué)價(jià)值、美學(xué)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值和游憩價(jià)值，在北京市生態(tài)產(chǎn)品供給、國(guó)民精神教育、旅游持續(xù)發(fā)展、民生有效改善等方面發(fā)揮了重要作用。

結(jié)合《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《北京歷史文化名城保護(hù)條例》《北京城市總體規(guī)劃》《北京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》以及主管部委、北京市園林綠化局關(guān)于加強(qiáng)北京風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理，維護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性、歷史風(fēng)貌的完整性、社會(huì)生活的延續(xù)性、城市功能的多樣性等要求^[3]，作者2018-2021年期間對(duì)北京市平谷區(qū)、密云區(qū)、懷柔區(qū)、延慶區(qū)、昌平區(qū)、門(mén)頭溝區(qū)、房山區(qū)7個(gè)區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行了多次全面的基礎(chǔ)調(diào)研，梳理總結(jié)了北京市風(fēng)景名勝區(qū)在管理體制、規(guī)劃實(shí)施、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、資源保護(hù)、資金保障、宣傳教育等方面的保護(hù)難題及發(fā)展瓶頸，并就此提出若干對(duì)策建議。

房山十渡風(fēng)景名勝區(qū)（攝影：張同升）

一、基本概況

北京市地處燕山山脈和太行山脈的交叉地帶，屬于太行山生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的一部分，東、西、北三面環(huán)山，山區(qū)面積占全市總面積的62%。北京市地貌類(lèi)型多樣，歷史文化悠久，風(fēng)景名勝資源豐富，涵蓋了《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》8個(gè)中類(lèi)64個(gè)小類(lèi)的風(fēng)景資源。除部分地層缺失外，從太古界的古老變質(zhì)巖系直到第四系都有代表，距今25億年前的太古界地層出露面積1500km²，占北京市總面積的9.1％；距今10-18億年的元古界地層出露面積占北京市總面積的21.6％^[4]。

自1982年國(guó)務(wù)院審定公布八達(dá)嶺-十三陵為首批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、2000年北京市人民政府審定批準(zhǔn)慕田峪長(zhǎng)城等首批8處市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)以來(lái)，至2021年，北京市共有風(fēng)景名勝區(qū)28處，總面積近2270km²，占北京國(guó)土面積的13.83%，其中國(guó)家級(jí)、（省）市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)11處，總面積1957.62km²，占北京市風(fēng)景名勝區(qū)總面積的86.2%，占北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)面積的20%，占北京市國(guó)土面積的11.93%^[4]。

北京市風(fēng)景名勝資源價(jià)值突出，包括2項(xiàng)世界文化遺產(chǎn)，即北京長(zhǎng)城（八達(dá)嶺、居庸關(guān)、慕田峪、司馬臺(tái)長(zhǎng)城等）及明十三陵，1項(xiàng)國(guó)家自然遺產(chǎn)（北京房山巖溶洞穴及峰叢地貌），2項(xiàng)世界地質(zhì)公園（房山世界地質(zhì)公園和延慶世界地質(zhì)公園），以及上方山寺庵群-云水洞、云居寺塔及石經(jīng)、居庸關(guān)云臺(tái)、銀山塔林、戒臺(tái)寺、潭柘寺、延慶古崖居等眾多全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位和北京市文物保護(hù)單位，歷史文化底蘊(yùn)深厚，在“一城一區(qū)，一軸三帶”為核心載體的北京全國(guó)文化中心建設(shè)中，發(fā)揮著重要作用。

水關(guān)長(zhǎng)城風(fēng)景名勝區(qū)（攝影：張同升）

二、發(fā)展問(wèn)題

（一）思想不統(tǒng)一，認(rèn)識(shí)有偏差

一是對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)與其他自然保護(hù)地的性質(zhì)、功能、定位認(rèn)識(shí)不清、把握不準(zhǔn)。把國(guó)家公共資源的風(fēng)景名勝資源等同于一般旅游資源，把國(guó)家法定的公益性質(zhì)的風(fēng)景名勝區(qū)等同于一般旅游開(kāi)發(fā)景區(qū)，部分風(fēng)景名勝區(qū)在整合過(guò)程中邊界范圍被極度縮減或被取消，景觀價(jià)值完整性遭到破壞。

二是在20多年的發(fā)展過(guò)程中，多數(shù)管理者只知風(fēng)景區(qū)內(nèi)自己開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，不知需要保護(hù)哪些核心資源；只知自己實(shí)際項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的范圍，不知應(yīng)該保護(hù)管理的資源邊界。有些地區(qū)甚至直到國(guó)家開(kāi)展環(huán)保大督查的“綠盾行動(dòng)”時(shí)，才知曉自己管轄的建設(shè)區(qū)二十多來(lái)年竟然一直都是自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)。

三是不能正確認(rèn)知和處理資源保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系。對(duì)“綠水青山就是金山銀山”的理念理解有偏差，認(rèn)為風(fēng)景名勝區(qū)“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用”的指導(dǎo)思想限制了城鎮(zhèn)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)。

（二）體制不順暢，管理存失位

一是缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。北京市11處市級(jí)以上風(fēng)景名勝區(qū)中，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置大致可分為四種情形：（1）區(qū)人民政府正式設(shè)立的獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，能較好地履行管理職責(zé)；（2）區(qū)人民政府虛設(shè)的管理機(jī)構(gòu)，與鎮(zhèn)人民政府合署辦公，一套人馬，兩塊牌子，鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)主任；（3）區(qū)人民政府虛設(shè)的管理機(jī)構(gòu)，無(wú)編無(wú)崗無(wú)經(jīng)費(fèi)；（4）沒(méi)有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，目前絕大多數(shù)北京市人民政府審定公布的市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，均沒(méi)有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，區(qū)縣級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)更無(wú)實(shí)質(zhì)性的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。

二是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)空間統(tǒng)一管理。各風(fēng)景名勝區(qū)的管理主體實(shí)際管轄范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于規(guī)劃批復(fù)的應(yīng)管范圍，全市市級(jí)以上風(fēng)景名勝區(qū)的實(shí)際管轄面積僅占應(yīng)管面積的20%左右。司馬臺(tái)長(zhǎng)城、云蒙山、十渡等涉及跨省市、跨區(qū)縣、甚至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的風(fēng)景名勝區(qū)，管理權(quán)分割。

云蒙山風(fēng)景名勝區(qū)（攝影：張同升）

三是政企不分，企業(yè)成為風(fēng)景名勝區(qū)管理實(shí)體。絕大多數(shù)風(fēng)景名勝區(qū)都實(shí)行景點(diǎn)式管理。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，28處風(fēng)景名勝區(qū)中有96個(gè)景點(diǎn)，每個(gè)景點(diǎn)有一個(gè)管理單位，絕大多數(shù)景點(diǎn)是由各種類(lèi)型的企業(yè)直接管理，每個(gè)景點(diǎn)甚至再按經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目委托或分包給若干個(gè)管理單位，一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體。

（三）法制建設(shè)不健全，綜合執(zhí)法難作為

北京市風(fēng)景名勝區(qū)缺乏地方法律法規(guī)保障。目前主要依據(jù)是2006年12月國(guó)務(wù)院施行的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。北京市人民政府曾于1992年頒布了《關(guān)于加強(qiáng)八達(dá)嶺—十三陵風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理的規(guī)定》、2002年頒布了《北京市明十三陵保護(hù)管理辦法》、2003年頒布了《北京市長(zhǎng)城保護(hù)管理辦法》等相關(guān)規(guī)章，2009年曾啟動(dòng)和完成了《北京市風(fēng)景名勝區(qū)立法調(diào)研報(bào)告》，其后卻被擱置一直未再立項(xiàng)。目前仍然沒(méi)有配套的《北京市風(fēng)景名勝區(qū)條例》等地方性法規(guī)和政府規(guī)章，法制化建設(shè)距全國(guó)“一省一條例，一區(qū)（風(fēng)景名勝區(qū)）一條例，一山一湖一條例”的要求差距較大。市級(jí)以下風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展更是無(wú)據(jù)可依，導(dǎo)致風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)私搭亂建、違法采礦、違法建設(shè)情況“整而未治、禁而不絕”。

綜合執(zhí)法難作為。一是執(zhí)法主體缺失。風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理工作，對(duì)違法行為進(jìn)行查處是其職責(zé)之一。由于北京市風(fēng)景名勝區(qū)絕大多數(shù)都缺少名符其實(shí)的管理機(jī)構(gòu)，執(zhí)法主體缺失，很難主動(dòng)組織執(zhí)法。即使是有管理機(jī)構(gòu)的風(fēng)景名勝區(qū)，其性質(zhì)一般是政府派出機(jī)構(gòu)或政府職能部門(mén)，一方面，因?yàn)椴皇且患?jí)政府，無(wú)法承擔(dān)建設(shè)、規(guī)劃、土地、司法等各方面的政府行政管理、行政處罰職能，自身也沒(méi)有執(zhí)法權(quán)限，一旦被管理者不服從管理，沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法手段；另一方面，管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)問(wèn)題時(shí)，因受屬地政府管理，無(wú)處匯報(bào)，無(wú)人理會(huì)。二是北京市缺少風(fēng)景名勝區(qū)具體的可操作的執(zhí)法規(guī)章，缺乏指導(dǎo)當(dāng)?shù)仫L(fēng)景名勝區(qū)的行政管理、規(guī)劃建設(shè)、資源保護(hù)和旅游服務(wù)的地方性法規(guī)，導(dǎo)致年年檢查，年年整改，年年不見(jiàn)成效，持續(xù)數(shù)年風(fēng)景名勝區(qū)執(zhí)法檢查效果，不如一次市級(jí)自然保護(hù)區(qū)“綠盾行動(dòng)”。

（四）規(guī)劃編制滯后，執(zhí)行不力

風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，是風(fēng)景名勝區(qū)工作的重要依據(jù)和行動(dòng)綱領(lǐng)，是做好風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、利用和管理工作的前提和根本基礎(chǔ)。

一是規(guī)劃編制滯后，未批先建現(xiàn)象普遍。北京市11處市級(jí)以上風(fēng)景名勝區(qū)只有2處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)完成了總體規(guī)劃的編制并獲得國(guó)務(wù)院審批通過(guò)，其余風(fēng)景名勝區(qū)一直沒(méi)有編制總體規(guī)劃，或編制后擱置未上區(qū)縣政府會(huì)議評(píng)審，或已過(guò)規(guī)劃實(shí)施的有效期限。風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、管理工作缺少法律保障和依據(jù)，各風(fēng)景區(qū)項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)、未批先建、無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)量開(kāi)發(fā)現(xiàn)象十分普遍，索道、纜車(chē)、玻璃棧橋、玻璃棧道、滑雪場(chǎng)、甚至賓館、療養(yǎng)院、培訓(xùn)中心等重大工程建設(shè)項(xiàng)目或?qū)皡^(qū)環(huán)境保護(hù)有較大影響，并無(wú)規(guī)劃審批和選址方案核準(zhǔn)依據(jù)。

二是規(guī)劃?rùn)?quán)威受到挑戰(zhàn)，執(zhí)行不力，難以實(shí)施。風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理目標(biāo)與屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展目標(biāo)不一致時(shí)，規(guī)劃建設(shè)難以協(xié)調(diào)。由于審批監(jiān)管流程協(xié)調(diào)不充分、規(guī)劃性質(zhì)定位認(rèn)知錯(cuò)誤，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃作為國(guó)務(wù)院審批通過(guò)的規(guī)劃，市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃作為北京市人民政府審批通過(guò)的規(guī)劃，竟然讓位和服從于鎮(zhèn)人民政府組織編制、區(qū)縣人民政府審批的村鎮(zhèn)規(guī)劃或旅游規(guī)劃。

（五）保護(hù)資金總量少，渠道不暢

缺少風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金。2006年，全市風(fēng)景名勝區(qū)專(zhuān)項(xiàng)資金財(cái)政撥款曾達(dá)到700萬(wàn)元，但2016年、2017年已經(jīng)不到10萬(wàn)元，現(xiàn)在有事業(yè)編制的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，只有人頭經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。企業(yè)管理的風(fēng)景名勝區(qū)，門(mén)票和資源有償使用費(fèi)、特許經(jīng)營(yíng)收入均直接納入企業(yè)財(cái)務(wù)管理，沒(méi)有森林防火、珍稀動(dòng)植物保護(hù)、巡護(hù)檢測(cè)、科研教育、公安裝備等用于風(fēng)景資源保護(hù)的開(kāi)支列項(xiàng)。

各區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)資金申報(bào)渠道不暢。自2000年北京設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)體系以來(lái)，很難以風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)利用名義獲得市級(jí)財(cái)政或市發(fā)改委專(zhuān)項(xiàng)資金審批立項(xiàng)。究其原因，一是沒(méi)有對(duì)口的風(fēng)景名勝區(qū)項(xiàng)目申報(bào)渠道。很多區(qū)縣園林綠化局和風(fēng)景名勝區(qū)管理單位不知道向誰(shuí)申報(bào)、如何申報(bào)；二是多以旅游、文物、林業(yè)等單項(xiàng)資源向?qū)?yīng)管理部門(mén)申請(qǐng)立項(xiàng)，杯水車(chē)薪，難見(jiàn)成效。

十三陵風(fēng)景名勝區(qū)?銀山塔林（圖源：網(wǎng)絡(luò)）

三、措施建議

（一）建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制

一是建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的綜合管理機(jī)構(gòu)。厘清中央事權(quán)和地方事權(quán)，構(gòu)建主體明確、權(quán)責(zé)清晰的管理機(jī)構(gòu)。借鑒相關(guān)省市經(jīng)驗(yàn)，建議市、區(qū)兩級(jí)政府設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)政府管理機(jī)構(gòu)，賦予執(zhí)法權(quán)責(zé)，分別管理國(guó)家級(jí)和市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。可通過(guò)兩種方式：一種是“派出式”，風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一管理，經(jīng)政府授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)，切實(shí)改變“管山不管林、管廟不管人，出門(mén)要借路、辦事要求人”的局面；另一種是“托管式”，對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)涉及跨區(qū)域的鎮(zhèn)村，可根據(jù)上級(jí)政府授權(quán)，由管委會(huì)進(jìn)行托管，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

二是理順“條條”職責(zé)分工。進(jìn)一步強(qiáng)化市、區(qū)園林綠化主管部門(mén)的綜合監(jiān)管職能，落實(shí)發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃與自然資源、住建、文物、水利、旅游等相關(guān)部門(mén)的分工責(zé)任，建立風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和重大建設(shè)項(xiàng)目“一站式”聯(lián)審聯(lián)批機(jī)制，統(tǒng)一思想行動(dòng)，強(qiáng)化監(jiān)管職能。

三是推進(jìn)政企分開(kāi)、管辦分離。盡快解決企業(yè)化經(jīng)營(yíng)和上市公司管理等違法違規(guī)問(wèn)題，引導(dǎo)社會(huì)資本依法開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)，切實(shí)改變“國(guó)家級(jí)資源、區(qū)縣級(jí)管理、村鎮(zhèn)級(jí)利用”的狀況。加大對(duì)北京市風(fēng)景名勝區(qū)生物多樣性保護(hù)、生態(tài)廊道建設(shè)、護(hù)山理水、森林撫育、濕地保育、礦坑修復(fù)、文物修繕等專(zhuān)項(xiàng)資金支持。盡快研究制定《北京市風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，規(guī)范北京市風(fēng)景名勝區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)投資經(jīng)營(yíng)建設(shè)活動(dòng)，保障國(guó)家利益、公共利益以及風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

（二）重新啟動(dòng)并加快推進(jìn)北京市風(fēng)景名勝區(qū)立法

法律法規(guī)是風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)管部門(mén)和管理機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)和保護(hù)執(zhí)法的根本依據(jù)。國(guó)內(nèi)如四川、浙江、貴州、遼寧、重慶等二十多個(gè)省市都制定并頒布了有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)的地方性法規(guī)或規(guī)章，82個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)現(xiàn)了“一區(qū)一條例”，有效地促進(jìn)了當(dāng)?shù)仫L(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)的保護(hù)發(fā)展。北京市人大曾就風(fēng)景名勝區(qū)立法問(wèn)題做過(guò)兩次調(diào)研，市政府法制辦也曾將風(fēng)景名勝區(qū)立法納入議事日程。建議重啟并加快推進(jìn)北京市風(fēng)景名勝區(qū)立法工作，也可先期啟動(dòng)編制《北京市風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法》，加強(qiáng)對(duì)北京市風(fēng)景名勝資源的保護(hù)，規(guī)范風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)工程項(xiàng)目選址選線(xiàn)及建設(shè)規(guī)模，統(tǒng)籌風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)利用與村鎮(zhèn)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

延慶龍慶峽（圖源：網(wǎng)絡(luò)）

（三）健全完善規(guī)劃支撐體系

一是科學(xué)編制規(guī)劃，保障規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性。結(jié)合北京生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和生態(tài)控制線(xiàn)劃定工作，公布環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，推進(jìn)北京市國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，消除規(guī)劃盲區(qū)。確定規(guī)劃的編制時(shí)間，凡在全市范圍內(nèi)設(shè)立的國(guó)家級(jí)、市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，應(yīng)當(dāng)自設(shè)立之日起2年內(nèi)編制完成總體規(guī)劃，堅(jiān)決杜絕用單一資源規(guī)劃代替風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃、用非法定方案策劃代替法定規(guī)劃、用下位規(guī)劃指導(dǎo)上位規(guī)劃的現(xiàn)象；編制全市風(fēng)景名勝區(qū)體系總體規(guī)劃，并將風(fēng)景名勝區(qū)納入北京城市總體規(guī)劃及全市“三條文化帶”建設(shè)、中心城區(qū)詳細(xì)規(guī)劃和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)詳細(xì)規(guī)劃等各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中。

二是從嚴(yán)執(zhí)規(guī)，提高規(guī)劃執(zhí)行和實(shí)施評(píng)估力度。宣傳規(guī)劃的法律意識(shí)，任何單位和個(gè)人不得擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)生效的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃。如確需對(duì)規(guī)劃作調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)報(bào)法定審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任清單、權(quán)力清單和負(fù)面清單，確保依法依規(guī)行政、公開(kāi)透明、高效全民。加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)行的事前、事中監(jiān)督，盡可能地將違法行為消除在萌芽狀態(tài)。堅(jiān)持違法必究、違規(guī)必糾。對(duì)市級(jí)以上風(fēng)景名勝區(qū)劃定核心區(qū)并勘界立樁，結(jié)合北京市自然保護(hù)地整合優(yōu)化和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定，加快拆遷騰退核心保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)內(nèi)旅游開(kāi)發(fā)、樓堂館所等建設(shè)性破壞設(shè)施和違法建設(shè)項(xiàng)目，啟動(dòng)實(shí)施一批風(fēng)景園林和生態(tài)修復(fù)重大項(xiàng)目，恢復(fù)自然文化遺產(chǎn)原貌。

（四）加強(qiáng)能力建設(shè)，培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)

利用遙感衛(wèi)星和地理信息系統(tǒng)等科技手段，完善北京市風(fēng)景名勝區(qū)遙感、監(jiān)測(cè)、規(guī)劃和管理四位一體的信息系統(tǒng)，引導(dǎo)和推進(jìn)數(shù)字化景區(qū)建設(shè)，提升北京市風(fēng)景名勝區(qū)的動(dòng)態(tài)管理水平。建立各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的行政管理梯隊(duì)和技術(shù)服務(wù)梯隊(duì)。

加強(qiáng)能力建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍和科技人才團(tuán)隊(duì)?！罢?qǐng)進(jìn)來(lái)，走出來(lái)”，積極開(kāi)展崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)和國(guó)內(nèi)外風(fēng)景名勝區(qū)、其他自然保護(hù)地間的法規(guī)、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、科普等專(zhuān)項(xiàng)交流培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力和管理素養(yǎng)。

創(chuàng)新風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，培育綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，探索自然教育、生態(tài)體驗(yàn)、休閑康養(yǎng)導(dǎo)向的生態(tài)旅游模式，促進(jìn)風(fēng)景資源、生態(tài)環(huán)境、傳統(tǒng)村落保護(hù)與文化傳承、遺產(chǎn)活化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展互動(dòng)。建立完善風(fēng)景名勝區(qū)專(zhuān)項(xiàng)投資預(yù)算、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)、生態(tài)資源權(quán)益交易機(jī)制，加大綠色金融支持力度。建立持續(xù)性惠益分享機(jī)制，開(kāi)發(fā)公益性就業(yè)崗位，探索門(mén)票收益共享、村民參股旅游等政策機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收。對(duì)位于風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的集體生態(tài)林，探索通過(guò)政府贖買(mǎi)、租賃或置換等方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有林；對(duì)部分經(jīng)濟(jì)林探索轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)林。

參考文獻(xiàn)

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注：本文系作者主持的《“十四五”時(shí)期北京市加強(qiáng)歷史文化名城保護(hù)的思路與措施》課題之部分研究成果。