WOD模式在城市內(nèi)澇防治領(lǐng)域的

應(yīng)用研究

張建紅 彭圣

摘要：當(dāng)前城市內(nèi)澇治理補短板任務(wù)依然嚴(yán)峻，城市排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足問題依然突出。城市內(nèi)澇防治項目具有較強的公益性，單一實施城市內(nèi)澇防治項目難以達到資金的自平衡。采用WOD模式開展城市內(nèi)澇防治，通過“肥瘦搭配”、一體化實施，在一定條件下能夠使WOD項目整體達到資金自平衡，同時能夠在一定程度上緩解城市內(nèi)澇治理建設(shè)資金不足的壓力。通過黃河沿線某城市道路內(nèi)澇防治采用WOD模式的案例研究，闡述了WOD模式的自平衡機理，W與D具有較強的相關(guān)性，WOD模式應(yīng)用于城市內(nèi)澇防治是可行的。最后，提出了探索WOD模式在城市內(nèi)澇治理中的實操路徑、堅守項目實施的合規(guī)性底線的建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)澇防治；WOD模式；主要路徑；案例研究；相關(guān)性分析

一、背景

近年來，“城市看海”已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)熱詞，“逢雨必澇”更是成為我國各大城市常見的“城市病”，考驗著城市的防洪排澇能力。城市內(nèi)澇是指由于強降水或連續(xù)性降水超過城市排水能力致使城市內(nèi)產(chǎn)生積水災(zāi)害的現(xiàn)象[1]。水利部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2006年-2021年的15年間，我國平均每年有100個縣級以上城市遭受內(nèi)澇災(zāi)害，給人民群眾的生命安全和財產(chǎn)安全帶來極大的威脅。城市內(nèi)澇頻發(fā)的主要原因是城市排水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)跟不上城市發(fā)展的步伐，導(dǎo)致了城市內(nèi)澇問題的日益嚴(yán)重。本文將從項目組合實施方式角度深入分析城市內(nèi)澇治理補短板的創(chuàng)新方式。

二、現(xiàn)狀及存在問題

（一）城市內(nèi)澇災(zāi)害依舊頻發(fā)且影響大

受全球氣候變化的影響，近年來我國城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，城市內(nèi)澇的防治形勢依然嚴(yán)峻。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2010年對全國32個省的351個城市進行了調(diào)查，調(diào)查顯示，2008年—2010年間全國有213個城市發(fā)生過不同程度的內(nèi)澇災(zāi)害，占調(diào)查城市的六成以上，內(nèi)澇災(zāi)害超過3次以上的城市有137個。發(fā)生內(nèi)澇的城市中，最大積水深度超過50厘米的占74.6%，積水深度超過15厘米(可能淹沒小轎車排氣管的水深)的多達90%，發(fā)生內(nèi)澇城市中積水時間超過半小時的城市占到78.9%，其中57個城市的最大積水時間超過12小時[1]。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)顯示，僅2022年上半年全國就有52個城市因強降雨出現(xiàn)不同程度的積水內(nèi)澇達73次。城市內(nèi)澇是由多種原因造成的，但最根本的原因是強降水或連續(xù)性降水超過了城鎮(zhèn)排水能力而產(chǎn)生積水災(zāi)害。

（二）我國城市排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護投入不足

建設(shè)投資方面，我國排水管網(wǎng)投資總體上穩(wěn)中有升，但城市排水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)跟不上城市發(fā)展的步伐。在人均排水管道占有量、管網(wǎng)密度上，我國與發(fā)達國家相比仍有不小差距。根據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，我國已建成的城市排水管道總長度為91.35萬公里，同比增長4.73%；人均排水管網(wǎng)長度約1.94米（按城區(qū)人口計算），建成區(qū)排水管道密度為12.34公里/平方公里；城市生活污水集中收集率70.06%，比上年增加1.47個百分點。國外發(fā)達國家城市排水系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)較早，現(xiàn)已發(fā)展較為成熟。據(jù)資料記載，2002年，德國城市排水管道長度總計達到44.6萬公里，人均長度為5.44米，城市排水管網(wǎng)密度平均在10公里/平方公里以上，城市污水納管率平均高達93.2%；2002年，美國城市排水管道長度大約150萬公里，人均長度為4米以上，城市排水管網(wǎng)密度平均在15公里/平方公里以上；2004年，日本城市排水管道長度已達到35萬公里，排水管網(wǎng)密度一般在20～30公里/平方公里，高的地區(qū)可達50公里/平方公里。

單位：億元

數(shù)據(jù)來源：住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《2022年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》

圖1  “十二五”以來全國排水管網(wǎng)投資情況

運維資金投入方面，據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，目前用于市政基礎(chǔ)設(shè)施的財政性資金僅有4%投入到排水系統(tǒng)維護；養(yǎng)護維修資金90%依靠地方財政投入，難以按標(biāo)準(zhǔn)進行定期養(yǎng)護維護。來自國家防總的數(shù)據(jù)顯示，目前我國省會以上城市的排水標(biāo)準(zhǔn)一般只有一年一遇到兩年一遇，其它城市的排水標(biāo)準(zhǔn)更低。

（三）城市防澇補短板任務(wù)繁重

我國城市排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施短板問題突出表現(xiàn)在兩個方面：一是各個城市對內(nèi)澇問題認識不到位。在我國快速城鎮(zhèn)化過程中，重發(fā)展、輕保護的現(xiàn)象普遍存在，生態(tài)本底遭到不同程度的破壞，城市蓄水排水能力顯著降低；二是“重地上輕地下”。城市排水防澇設(shè)施長期投入不足，城市排水管渠和泵站設(shè)計和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，“重建輕維”，管網(wǎng)老化、管道改造、修復(fù)嚴(yán)重不足，歷史欠賬十分突出。加之我國大部分城市汛期降雨集中，近些年不少城市出現(xiàn)了內(nèi)澇災(zāi)害[2]。

針對城市洪澇問題，黨的十九大以來，國家出臺了系列政策強調(diào)要加強“城市排水防澇”補短板建設(shè)。在國家和地方的共同努力下，我國大部分城市的內(nèi)澇治理能力不斷得到提高，在一定程度上保障了人民群眾的生命安全和財產(chǎn)安全。然而，受城市化發(fā)展速度加快、全球溫室效應(yīng)導(dǎo)致的城市極端暴雨天氣增多以及人民群眾對美好生活向往增加等因素的疊加影響，各城市的內(nèi)澇治理能力還有待進一步提高。我國當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，城市排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施補短板任務(wù)依舊繁重。如何解決資金短缺問題，成為城市防澇補短板面臨的難題之一。

三、內(nèi)澇防治項目引入WOD模式的必要性

水安全保障導(dǎo)向的開發(fā)（Water-security-guarantee Oriented Development，簡稱WOD）模式通過構(gòu)建“增肥哺瘦”機制，為水安全保障項目開展市場化融資奠定了基礎(chǔ)，豐富了現(xiàn)有水安全保障項目投融資方式和工具[3]。城市內(nèi)澇治理是民生工程，是純公益性事業(yè)，沒有收費來源，通過WOD模式能夠?qū)⒊鞘袃?nèi)澇治理工程與周邊的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施/產(chǎn)業(yè)進行一體化開發(fā)建設(shè)運維，用周邊關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)設(shè)施/產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶來的收益彌補城市內(nèi)澇治理建設(shè)及運維的投入[4]。具體作用如下：

一是能有效解決城市內(nèi)澇治理資金投入不足的問題。我國城市排水建設(shè)資金來源不足問題依然嚴(yán)重，根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年城鎮(zhèn)排水建設(shè)投資額2714.74億元，與十年前相比增長近3倍，而2021年用于排水設(shè)施建設(shè)的中央專項資金不超過百億元（含排水設(shè)施建設(shè)中央基建投資預(yù)算支出以及暴雨洪澇災(zāi)害等專項資金），剩余資金依靠地方政府解決。通過WOD模式的實施，能夠拓寬城市內(nèi)澇治理等保民生項目的融資渠道，將無收益的內(nèi)澇治理項目與周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行融合發(fā)展，通過“增肥哺瘦”機制和一體化實施彌補單一城市內(nèi)澇治理項目收益不足和后期設(shè)施運維資金短缺的問題，從而有效破解城市內(nèi)澇治理單一依靠政府投入而導(dǎo)致建設(shè)和維護資金不足的難題[3]。

二是能夠?qū)崿F(xiàn)城市內(nèi)澇治理項目與周邊產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。習(xí)近平總書記指出，要把治理內(nèi)澇作為保障城市安全發(fā)展的重要任務(wù)抓實抓好。黨的十九屆五中全會明確提出，要增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》（國辦發(fā)〔2021〕11號）“強調(diào)要用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法解決城市內(nèi)澇問題”。通過WOD模式的實施，一方面能夠?qū)⒊鞘袃?nèi)澇治理項目與周邊產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，一體化實施，周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營收益也會反哺城市內(nèi)澇治理項目，實現(xiàn)項目整體的資金自平衡；另一方面能夠借助WOD模式發(fā)揮市場化融資優(yōu)勢，保障城市內(nèi)澇治理項目建設(shè)資金的順利投入[5]。

三是探索創(chuàng)新城市內(nèi)澇治理投融資模式的必然要求。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》提出要通過供水和水處理等有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目和內(nèi)澇治理這些純公益性項目捆綁，“肥瘦搭配”，引入社會資本參與；要探索統(tǒng)籌防洪排澇和城市建設(shè)的新開發(fā)模式，綜合盤活土地資源和各類經(jīng)營性資源來籌集資金，投入到內(nèi)澇治理中。將WOD模式應(yīng)用在城市內(nèi)澇治理中，是貫徹落實國辦發(fā)〔2021〕11號關(guān)于“多渠道籌措資金”的內(nèi)在要求，也是探索創(chuàng)新城市內(nèi)澇治理投融資模式的必然要求。

四、城市內(nèi)澇治理中應(yīng)用WOD模式的主要路徑

現(xiàn)階段，城市內(nèi)澇治理領(lǐng)域應(yīng)用WOD模式的路徑主要有以下四種：

一是將城鎮(zhèn)道路雨污分流改造與沿線可經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項目一體化實施。雨污分流改造是防治城市內(nèi)澇的有效手段之一，雨污分流改造項目本身不具有收益性，通過與沿線可經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項目捆綁，如路邊收費停車（場）、屋頂光伏、路邊充電樁等，能夠有效彌補雨污分流改造項目的收益不足。

二是“儲水池+雨水深邃+上蓋物業(yè)+雨水資源化利用”。城市中建設(shè)大型儲水池和雨水深邃，能夠?qū)Τ鞘泻樗鸬捷^好的蓄滯作用，而利用儲水池雨水深邃的地上和地下空間能夠發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)（如香港的跑馬場建立在大型儲水池上面），同時能夠?qū)λ貎Υ娴挠晁ㄟ^管道輸送給相關(guān)用水單位。

三是蓄滯洪區(qū)建設(shè)與“幫扶補償”相結(jié)合。規(guī)劃、建設(shè)好蓄滯洪區(qū)，做好洪澇災(zāi)害預(yù)測預(yù)警，平時可正常生產(chǎn)經(jīng)營，洪澇災(zāi)害發(fā)生前及時轉(zhuǎn)移。相關(guān)受益地區(qū)對蓄滯洪區(qū)進行對口幫扶和補償。

四是上游水庫與新能源項目和農(nóng)文旅項目融合發(fā)展。上游修建水庫，以防洪、抗旱為主，兼顧水資源開發(fā)、發(fā)電、航運(如具備航運條件)，提升灌溉條件，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，同時發(fā)展農(nóng)文旅和新能源項目。新能源和農(nóng)文旅項目具有較好的經(jīng)營性和收益性，能夠借助市場化的方式為上游水庫籌集資金。

五、案例研究

（一）基本情況

某市位于黃河之濱，多條河流、溝渠穿城而過，古城與新城環(huán)湖相依。市中某道路長8公里，之前很多年每年汛期屢屢上演“看?！逼嬗^。由于以前施工主體單位眾多，雨水管網(wǎng)錯接、混接、私接的現(xiàn)象一直存在，導(dǎo)致不少雨水管網(wǎng)不能發(fā)揮其作用，甚至成為一種擺設(shè)。另外，雖然有些區(qū)域雨污分流工程主干道施工完畢，但周邊的小區(qū)、次干道、支路尚未進行雨污分流改造，使得老管網(wǎng)污水外溢，加劇了路面積水匯聚。受資金、手續(xù)等因素影響，該道路雨污分流內(nèi)澇防治建設(shè)計劃推進較慢。

（二）政策依據(jù)

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》（國辦發(fā)〔2021〕11號）對城市內(nèi)澇治理提出了明確的工作目標(biāo)，即到2035年要總體消除防治標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的城市內(nèi)澇現(xiàn)象；在資金籌措方面，提出要探索統(tǒng)籌防洪排澇和城市建設(shè)的新開發(fā)模式，要整合盤活土地資源和各類經(jīng)營性資源。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、水利部3部委印發(fā)《“十四五”城市排水防澇體系建設(shè)行動計劃》（建城〔2022〕36號），提出要定期排查內(nèi)澇積水點，及時更新積水點清單，區(qū)分輕重緩急、影響程度，分類予以消除。加強資金保障。中央預(yù)算內(nèi)投資加大對城市排水防澇體系建設(shè)的支持力度，將符合條件的項目納入地方政府專項債券支持范圍。城市人民政府利用好城市建設(shè)維護資金、城市防洪經(jīng)費等現(xiàn)有資金渠道，支持城市內(nèi)澇治理重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市排水管網(wǎng)和泵站運行維護資金應(yīng)納入城市人民政府財政預(yù)算予以保障。

水利部、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加大開發(fā)性金融支持力度提升水安全保障能力的指導(dǎo)意見》（水財務(wù)〔2022〕228號），提出要積極創(chuàng)新推廣融資模式，要綜合考慮水利項目特點，因地制宜創(chuàng)新推廣多種融資模式；對防洪工程、水生態(tài)修復(fù)等自身不產(chǎn)生直接收益或收益較少的項目，可采用全要素資源統(tǒng)籌一體化模式，整合、優(yōu)化配置各種經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施資源、產(chǎn)業(yè)資源、生態(tài)價值權(quán)益資源等相關(guān)資源，統(tǒng)籌項目建設(shè)內(nèi)容和還款來源。

可見，國家對內(nèi)澇治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運維是分別有資金渠道的。因此，要充分利用好相關(guān)政策性資金，通過合理配套資金、資源，實現(xiàn)城市內(nèi)澇治理項目落地。

（三）初步思路

在該市實施城市內(nèi)澇治理與沿線綠色產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展的WOD項目，擬將無收益的雨污分流內(nèi)澇防治工程項目與有收益的充電樁（站）、路邊收費停車（場）、沿線公共建筑屋頂光伏發(fā)電等項目有效融合、組合實施，從而實現(xiàn)整體項目的投資回收。具體而言：

8公里雨污分流內(nèi)澇防治，投資約4億元，年運維成本約12萬元；100個電動汽車充電樁，投資約400萬元，年收益約100萬元；1500個車位收費停車（場），升級改造投資約2000萬元，年收益約3000萬元；沿線屋頂光伏，投資約3000萬元，50%自發(fā)自用，50%余電上網(wǎng)，年收益約700萬元。

綜上，在該市實施城市內(nèi)澇治理與沿線綠色產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展的WOD項目總投資約4.54億元，年收益3788萬元，靜態(tài)投資回收期約12年。如能獲得政府投資支持和運營補貼，WOD項目將更有盈利性。

（四）W與D的相關(guān)性分析

根據(jù)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)理論，從聯(lián)系的程度上看，本項目雨污分流內(nèi)澇防治工程與充電樁（站）、路邊收費停車（場）、沿線公共建筑屋頂光伏發(fā)電等項目在時間、空間和層次上間隔距離小、中間環(huán)節(jié)少，具有直接性聯(lián)系。從地理位置看，空間臨近，地理位置關(guān)聯(lián)度很高；從資產(chǎn)形成看，雨污分流內(nèi)澇防治工程是路邊停車、充電樁等產(chǎn)業(yè)開發(fā)的重要基礎(chǔ)，為產(chǎn)業(yè)開發(fā)提供必要的環(huán)境條件，說明資產(chǎn)形成關(guān)聯(lián)度較高；從收益實現(xiàn)看，雨污分流內(nèi)澇防治工程的實施，會使得路邊停車、充電樁等產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的建設(shè)以及運維成本降低、效率提高、收益增加，而路邊停車、充電樁等產(chǎn)業(yè)和沿線公共建筑屋頂光伏發(fā)電項目之間可達成互惠互利關(guān)系，說明收益實現(xiàn)關(guān)聯(lián)度很高。

從聯(lián)系的方向上看，雨污分流內(nèi)澇防治工程為其他基礎(chǔ)設(shè)施/產(chǎn)業(yè)提供了水安全保障本底條件和發(fā)展基礎(chǔ)，為路邊停車創(chuàng)造了更好的條件；而路邊停車，充電樁是一種剛需；沿線公共建筑屋頂光伏發(fā)電則可為充電樁和路燈、雨污泵站提供清潔能源。因此，本項目的關(guān)聯(lián)性更多表現(xiàn)為一種“前向關(guān)聯(lián)”。而雨污泵站消費沿線公共建筑屋頂光伏電力，又表現(xiàn)為“后向關(guān)聯(lián)”。對于這種前后向關(guān)聯(lián)均高的項目，其影響力和感應(yīng)度都是很高的，因此在區(qū)域經(jīng)濟中處于基礎(chǔ)性或戰(zhàn)略性地位，對區(qū)域經(jīng)濟增長有帶動作用[6]。

上述案例研究表明，WOD模式應(yīng)用于城市內(nèi)澇防治是可行的。

六、相關(guān)建議

一是探索WOD模式在城市內(nèi)澇治理中的實操路徑。目前，在城市內(nèi)澇治理領(lǐng)域普遍推廣WOD模式尚缺乏成熟經(jīng)驗，但鑒于城市內(nèi)澇治理補短板任務(wù)較重和其對彌補單純城市內(nèi)澇治理項目收益不足具有重要的意義，值得各方在城市內(nèi)澇治理領(lǐng)域進行探索。建議有關(guān)城市在充分調(diào)研城市內(nèi)澇現(xiàn)實情況的基礎(chǔ)上，對擬要進行城市內(nèi)澇治理項目周邊產(chǎn)業(yè)的收益來源進行充分挖掘，同時考慮項目一體化實施的實操可行性，基于上述調(diào)研和分析基礎(chǔ)，在各有關(guān)城市中選取1-2個典型項目進行試點，探索WOD模式在城市內(nèi)澇治理中的實操路徑，并由點及面，總結(jié)形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法[5]。

二是堅守項目實施的合規(guī)性底線。WOD作為水域領(lǐng)域的一種創(chuàng)新型項目實施方式，在城市內(nèi)澇治理過程中應(yīng)用WOD模式，首先要從源頭上保證整體項目質(zhì)量，確保項目實施過程中合法合規(guī)，不得以創(chuàng)新的名義突破現(xiàn)行有效的法律政策要求；其次對有政府投資參與的城市內(nèi)澇治理WOD項目，要對項目資金的來源嚴(yán)格把關(guān)，避免以任何形式新增政府隱性債務(wù)，從源頭上防范政府債務(wù)風(fēng)險；最后項目實施過程中的招采環(huán)節(jié)要嚴(yán)格遵守招投標(biāo)法、政府采購法等相關(guān)法律法規(guī)的要求，確保項目陽光采購，順利執(zhí)行[7]。

七、結(jié)語

城市內(nèi)澇作為現(xiàn)今一種常見的“城市病”，是人民群眾不愿意看到的，也是影響城市安全的重要因素。完善城市內(nèi)澇防治是提高城市治理水平的綜合體現(xiàn)，必須始終堅持以人民為中心，堅持人與自然和諧共生，將城市作為有機生命體，把治理城市內(nèi)澇作為保障城市安全發(fā)展的重要任務(wù)，因城施策地提升城市防洪排澇能力。WOD模式作為一種創(chuàng)新型的項目組合實施方式，在一定程度上能夠緩解城市排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施補短板過程中建設(shè)資金不足的問題，實現(xiàn)整體項目的資金自平衡，從而為維護人民群眾生命財產(chǎn)安全、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供一定支撐。

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注：原文載自《中國工程咨詢》2024年第4期，本次發(fā)表作者在原文基礎(chǔ)上進行了較大幅度的改動。文中圖片來源于網(wǎng)絡(luò)，版權(quán)歸原作者所有。