當前，各地項目謀劃主要存在四種困境：一是缺乏頂層設(shè)計，項目謀劃零敲碎打，缺乏具有影響力帶動力的龍頭項目牽引。二是缺少系統(tǒng)思維，謀劃工作沒有制度章法，簡單以招商代替項目謀劃。三是缺乏深入研究，獲取信息不及時，項目謀劃滯后，申報準備倉促。四是缺乏優(yōu)化機制，沒有展開跟蹤研究，難以及時動態(tài)調(diào)整項目。為提高項目謀劃質(zhì)量，需要創(chuàng)新項目謀劃思路理念，樹立前瞻性、系統(tǒng)性、科學性和動態(tài)化思維意識，堅持戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)，系統(tǒng)謀劃整體推進，充分發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)作用，做好項目儲備動態(tài)優(yōu)化。

一、項目謀劃的主要原則

項目謀劃應(yīng)遵循市場客觀規(guī)律，符合政策規(guī)劃要求，堅持技術(shù)安全可靠，確保要素供應(yīng)保障，追求管理運營高效，努力實現(xiàn)合理的經(jīng)濟社會效益。

——市場需求有效。市場需求是項目的前提，只有存在有效需求，才能保證項目未來能夠持續(xù)順利運營。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施項目，必須考慮項目的市場前景、競爭格局和發(fā)展形勢，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)日漸飽和、新興產(chǎn)業(yè)競爭加劇的情況下，項目謀劃要合理布局、錯位發(fā)展，避免低水平的重復建設(shè)。對于社會民生類項目，必須以人民為中心，從增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感出發(fā)，立足需求分析，圍繞幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面進行全方位思考。

——技術(shù)安全可靠。當今世界科技進步和產(chǎn)業(yè)革命加速推進，以核聚變、常溫超導和ChatGPT為代表的新技術(shù)突破將極大地改變社會生產(chǎn)生活方式，推進新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新模式新市場不斷涌現(xiàn)。正如iPhone的橫空出世不僅顛覆了傳統(tǒng)手機行業(yè)，也誕生了一種全新的商業(yè)模式，顛覆了計算機、短信、游戲乃至出租車等諸多行業(yè)。但是并不是所有技術(shù)都能夠成功地得到應(yīng)用，順利地轉(zhuǎn)化為具有市場競爭力的商品或服務(wù)。如1976年問世的協(xié)和飛機，最大飛行速度可達2.04馬赫，是波音、空客等商業(yè)飛機的2倍左右，具有明顯的速度優(yōu)勢，深受紐約-倫敦等長途航線旅客歡迎。但由于價格高、油耗高、噪聲大，只運營了短短的27年，在2000年7月一次死亡113人的唯一重大安全事故后，被永久停飛。開展項目謀劃，必須要從項目有效運營的邏輯出發(fā)，尊重科學、尊重市場，分析技術(shù)可靠性、安全性和經(jīng)濟性，保證項目謀劃基礎(chǔ)可靠。

——要素資源保障。項目能否落地實施需要多重外部要素資源保障，不僅包括土地、水資源、能源、原材料和主要零部件的供應(yīng)數(shù)量、質(zhì)量品位、價格和交通運輸?shù)扔布Ｕ希€包括勞動工人、科技資源、技術(shù)創(chuàng)新、金融信貸、營商環(huán)境等軟件保障。在產(chǎn)業(yè)逆全球化、糧食能源安全、綠色低碳發(fā)展、“雙碳”戰(zhàn)略目標背景下，還需要重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、資源環(huán)境承載力約束等因素，包括核心關(guān)鍵技術(shù)來源、重要裝備、主要原料和零部件供應(yīng)，以及能耗、水耗、碳排放量、污染物排放量、單位土地產(chǎn)出效益等。在各地實踐中，經(jīng)常有大量項目因為土地涉及耕地紅線、排放環(huán)保要求，或是關(guān)鍵技術(shù)來源難以落實、資金籌措方案難以操作，或是存在重大社會風險、民間強烈反對等種種原因，項目難以落地實施。

——投資回報合理。項目要得以落地實施并持續(xù)運營，需要有效的融資安排，以籌措足夠的資金。投資要求具有一定的財務(wù)效益作為投資的回報，而且要求體現(xiàn)“風險回報合理”，即高風險、高收益，低風險、低收益。對于政府投資項目，更多關(guān)注項目的外部效益，包括增加勞動就業(yè)，提高低收入群體收入，改善生態(tài)環(huán)境、交通市政等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生條件。開展項目謀劃，必須從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多重角度考慮，對項目做出科學研判，遴選有合理回報的項目予以推進。

——運營管理高效。項目的推進落實、建設(shè)運營要有一個良好的運營模式和有力的管理支撐，在項目謀劃階段就需要提前考慮，包括融資方式、資金結(jié)構(gòu)、管理團隊、運營模式等，分析市場化運營的可行性和利益相關(guān)方的可接受性，提出運營服務(wù)方案和運營組織方案。對于沒有收入來源的項目，要開展資金平衡分析，提出項目建設(shè)期和運營期的資金來源方案，確保項目經(jīng)營的可持續(xù)性。對于具有一定經(jīng)營收入的政府投資項目，要積極探索市場化的融資模式。除了政府提供必要的建設(shè)資金以外，充分利用社會資金解決資金缺口和不足，提高市場化配置資源的水平。

——政策規(guī)劃符合。市場在資源配置中具有決定性作用，政府通過發(fā)展規(guī)劃導向和財政、金融兩大工具有效引導社會投資。項目謀劃要符合國家和地方相關(guān)政策規(guī)劃，必須關(guān)注國家重大戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、金融財政政策和地方經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)政策規(guī)劃，特別是相關(guān)政策約束包括區(qū)域限制、行業(yè)限制、產(chǎn)能限制、用地用海條件、排放標準、安全規(guī)范等。安全保障方案要明確安全生產(chǎn)責任和應(yīng)急管理要求，強化運營單位主體責任，落實政府監(jiān)管要求。

基于以上6個方面，形成項目外部風險三角圖和項目內(nèi)部風險三角圖。其中項目外部風險，主要包括政策規(guī)劃符合性、資源要素保障性、項目需求有效性；項目內(nèi)部風險主要包括工程技術(shù)可靠性、運營管理高效性、投資回報合理性。任何一個方面出現(xiàn)問題，都會影響項目的投資建設(shè)運營和可持續(xù)發(fā)展。因此，必須全面分析項目潛在的各種風險，制定有效的風險應(yīng)對措施，切實降低風險不利影響，將風險控制在可控的范圍內(nèi)。

二、項目謀劃的基本邏輯

項目謀劃要遵守客觀規(guī)律，符合基本邏輯，做到目標明確、思路清晰、謀劃有力，推動項目落地見效。

——圍繞需求目標謀劃項目。謀劃項目要立足市場需求和民生需要，這是項目謀劃的“核心邏輯”。通俗地講，就是“要啥干啥”。沒有有效需求的項目，無異于鏡中花、水中月，項目投產(chǎn)之日即是停產(chǎn)之時。必須深入研究市場需求變化規(guī)律，準確把握市場發(fā)展趨勢，尋找市場增長點和空白點，謀劃市場有需求、民生有需要的產(chǎn)業(yè)項目。對于競爭性產(chǎn)業(yè)，項目謀劃的主體是企業(yè)，企業(yè)的目標是制造產(chǎn)品和服務(wù)，滿足市場需求，獲得投資財務(wù)回報；最高境界則是制造需求，創(chuàng)造市場，獲得超額投資財務(wù)回報。如蘋果公司不僅創(chuàng)造了iPhone，引領(lǐng)高端智能手機市場，更是創(chuàng)造了平臺經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，獲得了遠超行業(yè)平均水平的盈利能力。政府職責在于改善基礎(chǔ)設(shè)施，營造良好營商環(huán)境，創(chuàng)新政策機制，引企引商引智。對于公益性事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，謀劃的主體是政府。政府要聚焦問題短板，創(chuàng)新發(fā)展模式，降低進入門檻，積極引入社會資本，有效盤活固定資產(chǎn)。當前，要針對發(fā)展不平衡不充分的問題，堅持以人民為中心的思想，認真謀劃基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、健康養(yǎng)老等民生需求項目，從而切實提升人民群眾的滿意感、獲得感和幸福感。

——依托優(yōu)勢資源謀劃項目。謀劃項目要有資源支撐，這是項目謀劃的“底層邏輯”。通俗地講，就是“有啥干啥”。資源包括礦石油氣、能源、淡水、土地海洋、森林草原等自然資源，還有人力資源、技術(shù)資源和資本資源。項目就是整合各類資源作為投入物，通過生產(chǎn)勞動轉(zhuǎn)化為社會需要的商品和服務(wù)的途徑。黑龍江大慶市因石油資源而興，陜西榆林市因煤炭資源而旺，四川攀枝花市因礦石資源而立，甘肅酒泉因風電資源而被譽為“風電三峽”，都是立足當?shù)刎S富的優(yōu)勢資源而發(fā)展壯大。但是，“靠山吃山山有空”“靠水吃水水會竭”，2013年12月，國務(wù)院發(fā)布《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》，首次界定全國有262個資源型城市，包括成長型城市、成熟型城市、衰退型城市和再生型城市四大類，其中有69個城市面臨資源枯竭的困境。當前，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能全面過剩，必須加快轉(zhuǎn)型升級，走綠色低碳發(fā)展之路；新興產(chǎn)業(yè)競爭日趨激烈，需要挖掘新賽道、尋找新空間、培育新優(yōu)勢，堅持走差異化道路，實現(xiàn)錯位發(fā)展。

——聚焦短板弱項謀劃項目。通俗地講，就是“缺啥干啥”。依據(jù)“木桶原理”，最短的一塊木板決定了木桶的容量，只需要少量投入，補齊這塊短板，就能事半功倍，顯著提升木桶的容量。短板弱項既是制約地方經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸，也是提升的潛力空間、發(fā)展的突破口。通過客觀分析地方經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，深入剖析存在的問題不足，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈創(chuàng)新鏈發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，關(guān)注能源交通、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護等領(lǐng)域相對滯后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會民生需求，謀劃提出“填平補齊”項目，從而增強產(chǎn)業(yè)鏈安全韌性，改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高社會事業(yè)發(fā)展水平。項目謀劃人員要系統(tǒng)研究國家科技創(chuàng)新、區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)布局、社會發(fā)展等相關(guān)政策規(guī)劃，圍繞基礎(chǔ)科研布局、科技能力提升、卡脖子關(guān)鍵技術(shù)突破、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育、重大區(qū)域戰(zhàn)略、重大能源交通、鄉(xiāng)村振興、節(jié)能降碳、流域治理、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大專項，結(jié)合地方發(fā)展實際需要，系統(tǒng)謀劃補短板強弱項重大項目。

——立足區(qū)位優(yōu)勢謀劃項目。通俗地講，就是“靠啥干啥”。所謂靠山吃山，靠水吃水，將獨特的區(qū)位優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為市場優(yōu)勢。改革開放之初，珠三角地區(qū)靠著毗鄰香港澳門的區(qū)位優(yōu)勢、便利的海洋運輸條件和對外開放政策創(chuàng)新優(yōu)勢，積極引進外資、先進技術(shù)，率先開展“三來一補”，從紡織服裝、家電裝配、玩具鞋帽等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)起步，逐步建立了現(xiàn)代制造業(yè)體系。浙江舟山依托毗鄰長三角的區(qū)位優(yōu)勢和豐富的深水泊位資源，積極發(fā)展綠色石化產(chǎn)業(yè)，聘請中咨公司開展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃重大項目。自2017年至今，舟山石化基地在短短6年時間實現(xiàn)從“0”到“1”的跨越，從一個鮮為人知的小漁村成功蛻變成舉世矚目的石化基地，形成2 × 2000萬噸/年煉油、2 × 400萬噸/年對二甲苯和2 × 140萬噸/年乙烯的能力，成為建設(shè)舟山群島新區(qū)、推動杭州灣南岸石化產(chǎn)業(yè)集群高質(zhì)量發(fā)展、打造中國（浙江）自由貿(mào)易試驗區(qū)油氣全產(chǎn)業(yè)鏈開放發(fā)展的重要載體。

——尋找政策支持謀劃項目。簡單講，就是“指啥干啥”。即政策規(guī)劃支持啥、鼓勵啥，就干啥。制定發(fā)展規(guī)劃是我黨治國理政的重要方式，并通過財政、金融兩大政策工具，對企業(yè)行為產(chǎn)生積極的指引。自2009年起，我國開始積極支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)，啟動“十城千輛”工程，開展新能源汽車購置補貼試點，發(fā)布新能源汽車專項規(guī)劃，明確政府機關(guān)、公共服務(wù)等領(lǐng)域優(yōu)先采購新能源汽車。在國家政策規(guī)劃的指引和財政強力支持下，我國新能源汽車滲透率逐步提高到25.6%，在全球市場中占到60%以上的份額。其中，寧德時代鋰電借勢崛起，2017年首次超越松下和比亞迪，榮登動力電池全球出貨量榜首，2021年市值超過萬億，成為創(chuàng)業(yè)板市值最大的公司。福建寧德市以寧德鋰電為核心，謀劃布局鋰電產(chǎn)業(yè)，集聚上下游企業(yè)80多家，產(chǎn)品涵蓋正極、負極、電解液等關(guān)鍵材料及電池結(jié)構(gòu)件、原材料等配套材料和智能裝備，形成了上下游貫通、產(chǎn)業(yè)間協(xié)同、多業(yè)態(tài)融合的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，2022年鋰電新能源產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達2758億元，動力電池集群入選國家先進制造業(yè)集群。目前寧德已成為全球最大的聚合物鋰離子電池生產(chǎn)基地，在建和建成投產(chǎn)電池產(chǎn)能超330GWh。預計到2025年產(chǎn)能430GWh、全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)值超過5千億元，推動福建寧德市從一個以農(nóng)業(yè)為主的城市成長為動力電池集群賽道的領(lǐng)跑者。

——創(chuàng)新思路系統(tǒng)謀劃項目。項目謀劃的最高境界是“無中生有”，這是項目謀劃的“創(chuàng)新邏輯”。一個城市既無資源區(qū)位優(yōu)勢，又無產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，還缺特殊政策加持，如何在激烈的市場競爭中前瞻謀劃重大項目，無疑是難度大、風險高的挑戰(zhàn)性工作。因此，要善于關(guān)注新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新模式新業(yè)態(tài)，提前布局新賽道，占據(jù)新空間。當然，“無中生有”并不是好高騖遠，憑空冥想，“平地起高樓”；而是前瞻性著眼未來產(chǎn)業(yè)，瞄準成長性高、輻射面廣、關(guān)聯(lián)性強的領(lǐng)域，謀劃帶動性強、競爭能力強的項目，創(chuàng)新發(fā)展模式，著力招引核心龍頭企業(yè)，借力借勢彎道超車，實現(xiàn)突破發(fā)展。20世紀初，合肥市確立工業(yè)立市戰(zhàn)略，大力發(fā)展家電業(yè)，陸續(xù)引來海爾、美的、格力、長虹、TCL、三洋、惠而浦等一批國內(nèi)外品牌家電企業(yè)。此時顯示產(chǎn)業(yè)仍是傳統(tǒng)CRT顯像管主導市場，由于存在產(chǎn)品厚重、邊角顯示扭曲、圖像頻閃和電磁輻射等問題，以液晶為代表的新型顯示產(chǎn)業(yè)得以孕育發(fā)展。但液晶顯示屏電視剛剛?cè)胧?，因為成本高、尺寸小、價格貴，也面臨等離子、激光顯示的競爭。同時液晶面板作為家電業(yè)的上游產(chǎn)業(yè)，彼時一直被日韓企業(yè)所主導。國內(nèi)發(fā)展新型顯示產(chǎn)業(yè)，在液晶顯示與等離子顯示兩大技術(shù)之間比選取舍。在前瞻性看到顯示產(chǎn)業(yè)的重要性和市場前景之后，合肥市政府聘請中咨公司、賽迪顧問、清華大學等專業(yè)機構(gòu)研究產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，謀劃重大項目。以京東方6代、8.5代和10.5代TFT-LCD三大液晶顯示器項目為核心，累計投資1000億元，帶動上下游一大批項目陸續(xù)落戶合肥，構(gòu)成了“上游玻璃基板、偏振光、特種氣體等設(shè)備及材料-中游模板與模塊-下游液晶電視、電腦等終端產(chǎn)品”的完整產(chǎn)業(yè)鏈，成功打造國家新型平板顯示產(chǎn)業(yè)集群。2022年合肥市GDP達1.2萬億，全國城市排名第21位，較2000年大幅前進了61位，成為全國競相學習的明星城市。

回顧合肥市平板顯示產(chǎn)業(yè)、舟山綠色石化基地和寧德鋰電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，總結(jié)項目謀劃的成功經(jīng)驗，項目謀劃的六大邏輯并不彼此獨立，而是交融互促。但最核心邏輯就是創(chuàng)新發(fā)展思路，堅持戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)，突出龍頭項目帶動，系統(tǒng)謀劃整體推進。

三、項目謀劃的基本流程

項目謀劃的基本流程包括準備、調(diào)研、產(chǎn)出和優(yōu)化四個階段，不同的專業(yè)咨詢機構(gòu)可能會進一步細分為不同的環(huán)節(jié)，我們認為，完整的項目謀劃應(yīng)該包括四個階段12個環(huán)節(jié)。

——明確謀劃任務(wù)。專業(yè)咨詢機構(gòu)與項目謀劃任務(wù)委托方溝通，明確委托的任務(wù)要求，包括覆蓋領(lǐng)域、行業(yè)、時間跨度、工作周期、深度要求、成果形式等。

——組建專業(yè)團隊。根據(jù)謀劃任務(wù)需要，選擇具有適當專業(yè)背景、經(jīng)驗豐富、政策規(guī)劃水平高的業(yè)務(wù)骨干擔任項目經(jīng)理，組建專業(yè)結(jié)構(gòu)搭配、年齡梯度合理的工作團隊，明確各自任務(wù)分工。

——制定研究計劃。根據(jù)咨詢合同，制定研究計劃，包括工作周期、主要節(jié)點、關(guān)鍵任務(wù)、調(diào)研方案、研究方法、工作成果、成本費用預算等。

——分析政策規(guī)劃。針對謀劃任務(wù)要求，全面收集相關(guān)政策法規(guī)與發(fā)展規(guī)劃，系統(tǒng)梳理政策，理解核心要點，把握規(guī)劃戰(zhàn)略導向，拓展發(fā)展空間，發(fā)現(xiàn)項目機會。

——開展調(diào)查研究。采取文獻閱讀、問卷調(diào)查、統(tǒng)計分析等多種方式，深入研究行業(yè)和區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)現(xiàn)狀、存在問題與制約因素，分析市場需求變化、技術(shù)創(chuàng)新動向、行業(yè)競爭格局、資源空間分布等情況。

——座談交流溝通。與委托方各級政府相關(guān)職能部門、重點園區(qū)、典型企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道座談，了解真實情況，收集項目線索，把握發(fā)展訴求，分析困難矛盾，探討解決之道。

——明確發(fā)展思路。根據(jù)資源稟賦、區(qū)位交通、發(fā)展基礎(chǔ)等條件，圍繞發(fā)展戰(zhàn)略目標，討論發(fā)展總體思路，明確項目謀劃主要方向、重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

——提出項目清單。按照項目謀劃委托要求，研究提出“四圖三單”，包括產(chǎn)業(yè)鏈圖、應(yīng)用領(lǐng)域圖、區(qū)域分布圖、企業(yè)分工協(xié)作關(guān)系圖，以及重點項目清單、重點招引企業(yè)清單和政策規(guī)劃清單。

——項目初步研究。圍繞重大項目，開展項目預可行性研究，進一步分析建設(shè)背景、市場前景、建設(shè)方案、要素保障、匡算投資、資金來源以及財務(wù)經(jīng)濟效益等。

——項目篩選安排。根據(jù)項目前期工作深度、政府管制要求和要素保障條件，進一步篩選項目，按照項目成熟度，提出近期、中期和遠期分年落實實施計劃。

——動態(tài)調(diào)整優(yōu)化。考慮到市場變化、技術(shù)進步、政策演化、規(guī)劃調(diào)整等情況，需要對重大項目籌備庫適時進行必要的調(diào)整，補充新項目，剔除沒有實施主體、缺乏市場需求、要素難以保障、不合政策規(guī)劃的舊項目。

——細化深化研究。對于具備一定研究深度、具備有效實施主體、資源要素保障可靠的項目，按照2023年3月國家發(fā)改委發(fā)布的《可研大綱（2023年版）》要求，開展可行性研究，或是編制項目申請報告，深入研究項目建設(shè)必要性、建設(shè)方案可行性和風險可控性，論證政策符合性、要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務(wù)合理性和影響安全性。

重大項目謀劃是公司“6+1”業(yè)務(wù)體系中投融資咨詢業(yè)務(wù)的重要拓展領(lǐng)域，也是重要的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，市場潛力大，業(yè)主要求高，任務(wù)挑戰(zhàn)強，研究難度大。目前，業(yè)務(wù)模式、工作方法、工作流程、成果形式和質(zhì)量標準大都處于探索之中，有待結(jié)合業(yè)務(wù)實際，進一步研究，逐步規(guī)范完善。

作者：中國國際工程咨詢有限公司

         郭建斌 衣夢耘  伍思宇  龔瑤